云端中的高速公路：特高压项目若干法律问题和展望

引言

在COVID-19新冠疫情和经济转型发展的双重影响下，2020年开局便与往年不同。3月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议，强调要加快5G基站、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网等新型基础设施（以下统称“新型基础设施”或“新基建”）的建设进度，注重调动民间投资积极性。由此引发了各界对新基建的高度关注。相比于传统基础设施项目，此次中央定调提出的新型基础设施更侧重于网络化、数字化和智能化等高科技的运用，同时也意味着新一代的信息技术将在未来基础设施发展中发挥更重要的作用。

作为中央确定的新基建类型之一，特高压项目有着更为关键的地位，可以说是“新基建中的基建”，新基建中的“超级工程”。众所周知，5G基站、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网等都具有高能耗的特点，其高效运作离不开电力能源的供应和保障。同时由于我国地区电力资源分布和消费的不平衡状况，存在优化电力资源调配的实际需要。根据统计，中国80%以上的煤炭、水能、风能和太阳能资源分布在西部和北部地区，70%以上的电力消费集中在东中部地区 ，并且东部沿海地带对于电力的需求仍然处于持续高涨的状态。特高压技术有助于提升我国电网的输送能力，平衡地区能源供需。因此，发展超高压、特高压等输电项目，用于优化电力资源配置，以确保电力供应和高效利用的需求也变得更为迫切。

一、 特高压行业发展和现状

1、特高压的行业发展

特高压是指电压等级在交流1000千伏及以上和直流±800千伏及以上的输电技术，具有大容量、远距离、高效率和低损耗等能源输送的技术优势。

自2004年12月27日首次提出发展特高压输电技术的构想，到第一条特高压项目建设运行，再到目前直流和交流特高压并行发展的格局，我国的特高压经历了三次发展高峰（如下图所示）。根据报道，目前我国在特高压理论、技术、标准、装备及工程建设、运行等方面取得了全新突破，也是世界上唯一将特高压输电项目投入商业运营的国家，同时也掌握了具有自主知识产权的特高压输电技术，并将特高压技术和设备输出国外，实现了“中国创造”和“中国引领”。 ²

（根据国家能源局及国家电网公开信息整理）

根据国家发展和改革委、国家能源局发布的电力发展十三五规划，以及国家电网公司研究编制的《2020年特高压和跨省500千伏及以上交直流项目前期工作计划》，已经明确将加速5交5直特高压工程年内核准以及前期预可研工作。同时，哈密-重庆、陇东-山东、金上水电等特高压项目也已经进入预可研工作，进行可研设计一体化招标。截至2020年4月10日，目前国内投产运行和在建、拟建的特高压项目累计已达33项。

2、有待开放的市场

自2002年2月10日国务院印发《电力体制改革方案》开始，电力行业经历了快速发展的阶段。2015年3月15日，中共中央、国务院印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，提出进一步完善电力系统政企分开、厂网分开、主辅分开，同时在此基础上，按照“管住中间、放开两头”³的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，向社会资本开放配售电业务，继续深化对区域电网建设和符合我国国情的输配体制研究。

2018年9月3日，国家能源局印发《关于加快推进一批输变电重点工程规划建设工作的通知》，指出为加大基础设施领域补短板力度，发挥重点电网工程在优化投资结构、清洁能源消纳、电力精准扶贫等方面的重要作用。

前述电力政策，以及国务院和其他部委在市场改革、开放、吸引投资方面的指导文件都为社会资本进入电力市场提供了相应的政策依据和支持。但是，总体上来讲，电力行业、特高压项目仍处于相对封闭的环境和系统中，相应的项目投融资、工程建设、电力交易等市场仍然有待进一步开放。

二、 特高压对投融资的需求和影响

特高压项目具有投入高、技术门槛高的特点，并且此类电力基础设施项目直接关系到国民经济的发展，因此特高压项目一直都以国家投资为主，以国家电网、南方电网为主体。而在新基建政策提出之后，结合国家能源局、国家电网在建项目数据，从投资规模来看，2020年国家电网公司初步安排电网投资4500亿元，其中特高压建设项目投资规模1811亿元，可有效带动社会投资3600亿元，总体规模达5411亿元⁴。在大力发展新基建的背景下，单纯依靠财政资金、国有投资主体，已经不能完全满足电力技术进步和市场发展的需求。

事实上，国家对于鼓励和吸引民间资本进入基础设施领域的尝试和努力一直都没有停止过。同时，随着国企混改、电力改革的新一轮推进发展，以及新型投融资方式和工具的运用，特高压项目对于投融资的需求或有可能出现新的突破。

1、特高压投资主体多元化

在新基建政策提出之后，对于特高压项目投资主体多元化的需求和呼声也将会日益凸显。从产业政策和法律层面，需要发挥政府财政资金的引导作用，调动社会资本投资积极性，发挥投资效用。

从2005年的“非公经济36条”，到2010年的“新36条”，以及其后相关部委颁布的众多政策和意见，到2020年中共中央政治局常务委员会定调的新基建政策，都提出要鼓励民间资本参与包括电力建设等在内的基础产业和基础设施，并提出给予信贷支持和用地保障。相应的，政府方面也被要求减少行政审批，放开市场准入，清理和修改不利于民间投资发展的法规政策。

在2019年的《市场准入负面清单（2019年版）》中只规定从事电力业务、承装（修、试）电力设施业务需要获得许可。同时，《鼓励外商投资产业目录（2019 年版）》也鼓励外商投资“电网的建设、经营”。另外，在外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019 年版）中，也未看到电网建设相关的限制。从上述投资清单的内容来看，我们可以理解，特高压领域的民间投资及外资准入已基本无法律上的障碍。

但是，仅有宏观政策的支持仍显不够。为了拓展投资主体的多元化，在投融资、贷款、并购、重组、发债等方面提供支持，实施税收减、免、抵扣措施，拓宽参与特高压项目投资建设的渠道，并出台有关社会资本参与新基建-特高压项目的投融资、建设、运营的法律法规等都是当前面临和亟待解决的实际问题。

当然，在新基建政策的支持下，各方投资主体都希望能够有效的改变以往的包括特高压在内的电网项目“自投自建自营”的模式，但实践中是否会有更多的投资主体进入到特高压这一特定领域尚有待时间的验证。

2、电力国企混改

早在中共中央十四届三中全会即提出允许国内民间资本和外资参与国有企业改革。党的十八届三中全会决定允许非国有资本参股国有资本投资项目，实施混合所有制改革。随后，各部委制订了一系列文件为进一步推进国企混改提供了政策依据和更为具体的操作指引。

2017年党的十九大报告进一步指出要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。2019年以来，国企混改不仅在数量、质量、体量还是行业、类型方面都出现了新的特点。

我国历年混改数据如下图⁵：

电力国企的混改工作同样也在有条不紊地进行中。根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》第二条关于引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革的规定：“在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。”

根据资料显示，2019年7月，南网能源公司完成工商变更登记，实现从国有全资企业向混合所有制企业的转变。国家电网也已启动混改并首次向社会资本开放特高压投资，通过解决资金问题进一步增加特高压持续建设的确定性。2019年11月中旬，国网相继在北京产权交易所、上海联合产权交易所推介了包括特高压在内的12个重点混改项目，旨在引入优质社会资本，进一步深化混合所有制改革。目前，国网、南网的混改步伐不仅涉及三级以下单位，还在积极探索二级单位。

特别是2020年2月3日，国家电网有限公司发布《关于印发2020年改革攻坚重点工作安排的通知》，提出“在更高层面更大范围实施混合所有制改革”，明确提出在青海-河南特高压直流工程引入战投、基本完成电动汽车等二级单位混改、扩大混改实施范围等，表明电力企业的混改力度将加大。

不过，实务中也应当注意到，不论是以何种方式进行混改，由于特高压相关的资产、股权交易均涉及到国有资产。因此，投资交易的各方主体在项目前期接触过程中，应注意签署相关意向文件的合法、合规问题。同时，还应当提前进行深度的法律和财务尽调，严格履行相关的审批、评估定价程序、进场交易等手续。

3、电价体制改革

2015年中共中央、国务院正式印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（即“9号文”），标志着新一轮电力体制改革的开始。

（1）输配电价方面。随同9号文下发的《关于推进输配电价改革的实施意见》明确“加快理顺电价形成机制”。目前，输配电价的改革试点范围已扩大到所有省级电网和华北区域电网。国家对于输配电价格实行政府定价，输配电价格三年作为一个监管周期。根据国家发改委于2020年3月13日发布的《中央定价目录》的规定，省级及以上输配电价格，由国家发改委定价。2020年1月，国家发改委颁布了《区域电网输电价格定价办法》和《省级电网输配电价定价办法》，规定按照“准许成本加合理收益”方法核定电网企业的输配电准许收入。

（2）配售电改革方面。在2013年5月国家发展改革委印发的《关于调整销售电价分类结构有关问题的通知》中已经明确要求销售电价逐步调整为以用电负荷特性为主分类，将销售电价归并为居民生活用电、农业生产用电和工商业及其它用电价格三个类别。具体到售电价格的确定，则同样实行政府定价，由省级价格主管部门确定，报国家发改委备案⁶。

（3）上网电价方面。与前两者不同，上网电价则更多地体现了市场运作的机制。尤其是光伏、风电、水电等清洁电力能源，项目前端签署PPA和融资协议时，上网电价是较为核心的关键条款。但清洁能源仍然处于投入高、收益较低的现状，弃风弃水弃光等资源能源浪费现象仍然存在，同时电价本身还很大程度上依赖各类补贴。目前，国家在推进补贴退坡同时，也积极鼓励新能源项目平价上网。2019年1月7日，国家发改委、国家能源局发布《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》，提出推进风电、光伏发电无补贴平价上网的支持政策措施，提高风电、光伏发电的市场竞争力。

4、特高压项目融资

《电力法》确定的“谁投资，谁收益”原则为特高压项目的投融资提供了法律保障。常见的股权方式或债权方式，抑或是两者结合都可能在特高压项目中使用。考虑到特高压项目的投融资、建设、运营具有涉及面广、周期长、投资额大、还款资金来源明确等特点，在新基建政策的支持下，通过 PPP、BOT、特许经营权等多种方式积极引入民间资本或许成为可能。 

但是不可否认，就具体的项目而言，能否采用PPP模式、是否采用项目融资方式、是否以授予特许权方式进行项目投资、建设，则不仅需要考虑法律法规的规定以及政府的产业政策指引，还需要结合项目的特征进行分析。而且，除了传统的贷款模式外，诸如基金、资产证券化、信托、保险计划或者其他类似的结构性融资方式也发挥着越来越重要的作用，这些也都为特高压项目的投融资提供了新的可能和途径。

从投资者以及银行、基金等提供融资、贷款机构的角度来看，各个具体的特高压项目的投资回报问题，项目本身是否具有可融资性以及融资担保问题，都是交易各方应当密切关注的事项，也都需要结合项目的各类影响因素进行综合分析和判断，并应当通过一系列的交易文件予以统筹协调和安排。

三、 特高压建设若干法律问题

特高压作为能源类的基础设施项目，其建设与其他类型的工程项目建设一样都面临从审批、环保、建设、合约管理等一系列法律问题。这些法律问题，不论是从投资、融资的角度，还是从项目建设本身的角度，都有必要引起相关方的高度重视，任何一个环节的忽略或者不谨慎，都有可能阻碍项目的顺利进行，甚至导致项目的非正常终止。

1、特高压项目的审批

作为电力能源工程建设的重要项目类型，特高压项目的审批包括立项、规划、土地、建设、环评、竣工等各环节，涉及的行政主管部门也包括发改、能源、国土资源、规划、工信、住建、消防等不同部门。同时，由于特高压项目通常是跨省、跨地区建设、输送，因此具体的项目建设还会涉及地方行政主管机关的审批等程序。

特高压项目涉及的主要审批流程和大致内容如下所示：

根据《政府核准的投资项目目录（2016年版）》的规定，涉及跨境、跨省（区、市）输电的±800千伏及以上直流项目和1000千伏交流项目由国家发改委核准，报国务院备案；不涉及跨境、跨省（区、市）输电的特高压直流项目和交流项目由省级政府核准，其余项目由地方政府核准。另外，省内的变电站、特高压站送出工程等项目则由省发改委立项。

就特高压项目涉及的土地问题也需要关注。总体上来讲，特高压项目作为国家重点扶持的能源基础设施项目，其属于划拨用地的范围。但具体而言，特高压项目本身由发电厂/站、输电线路、塔基、变电站/换电站等不同的工程组成，所涉及的土地问题相对复杂。比如，对于换流站/变电站等工程部分的土地，一般都依划拨使用，如果土地不是国有建设用地，则还需要进行土地征收、拆迁补偿等前期工作处理。而对于塔基、输电线走廊等，则可以不进行土地征用，而是采用一次性经济补偿的方式解决⁷。当然，项目所涉及的省、市等地方有特别规定的，则也应当予以注意。

自2018年5月18日《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（即国务院“33号文”）正式发布之后，工程建设项目的审批手续已经相应的简化，时间上会也有所缩短，这对于特高压项目本身的审批和建设也是一定的利好。但是，由于特高压项目本身与房建、市政工程不同，并且项目路线长，经常横跨不同的省、市、地区。受限于33号文本身的适用范围、各地行政主管部门对于“33号文”的理解和落实，以及项目本身涉及的各类行政监管，实际操作中也会有不同的尺度。

因此，在具体实施项目层面，对于项目建设涉及的立项、规划等审批手续、土地性质、用地审批和规划是否获批、项目沿线是否涉及拆迁问题都有提前予以注意，并及时办理施工许可证照、环评、消防等专项审查手续，以确保项目本身的合法性以及后续的顺利进行。

2、特高压项目的环境保护

环境保护对于特高压项目的建设以及社会影响评价至关重要，也是项目可研的重要指标之一。我国目前实行建设项目环境影响评价制度。虽然在《企业投资项目核准和备案管理条例》施行后，获得环评批复一般不再是项目立项核准的前置条件⁸，国家发改委对跨省（区、市）特高压项目核准立项需要的申请材料中也不再包括环评批复。但根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，建设单位仍应当在项目开工建设前完成环评，并向环保部门申请获得环评批复、进行环保设施建设并最终完成竣工验收后方可正式投入生产。对于跨省、跨区的特高压项目则由生态环境部进行环境影响评价审批。

除了项目前期环评之外，特高压项目建设过程本身也仍然需要采取多种环保措施，以实现环保目标。建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须满足“三同时”要求，即与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用⁹，在建设项目竣工后，建设单位还应当对配套建设的环境保护设施进行验收¹⁰，这些都是环境保护的重要举措。

结合特高压项目的路线路径分布，其建设可能会涉及到集体土地、农用地、林地、森林资源、水土保持、噪音、电磁、辐射、污染物处理等各方面，同样会涉及与不同的行政主管部门的协调。其中，土地使用、电磁辐射保护是其中较为重要的几项影响源。

此外，多数情况下，特高压项目的塔位、输电线多建设在山区和山顶，因此林木砍伐、水土保持、动物保护也是需要考虑的因素。根据《水土保护法》的规定，项目所在地的县级以上人民政府水行政主管部门按照分级管理权限，跨省跨区的特高压项目由水利部进行审批。同样，相关的水土保持设施的验收也需由水利部进行审批。

针对上述环境保护所涉及的各项工作，在特高压项目的审批、建设过程中，建设单位、设计单位和承包单位就需要采取相应的保护方案和具体措施，并且在投资、建设的成本中考虑此类环保方案和措施的费用和开支。

3、特高压建设与EPC模式

早在2003年，原建设部就颁布了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，鼓励进行总承包管理，提倡设计采购施工（EPC）／交钥匙总承包（TUREKEY）等模式。2017年2月，国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》再次提出加快推进工程总承包模式。

在EPC模式下，承包商承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价、节能、环保等全面负责。EPC模式可以促使设计、采购、施工各环节的交叉配合，实现缩短工期、降低成本等目标。但就实践来看，由于电网项目固有的投资主体、资金来源、行业属性、市场分布等不同因素的影响，工程总承包在我国电网、输电线等项目建设中一直鲜有采用¹¹。而且工程领域设计、施工分立的市场准入监管体制也在一定程度上影响了EPC模式的推广¹²。

另外，就特高压项目本身的工程建设环节，除了EPC模式本身运用的难点之外，EPC模式常见的法律问题也会出现在特高压项目中，比如EPC合同的法律性质、工程招投标、联合体、暂列金额、合同价款结算、分包管理等。而造价、工期、安全等管理和纠纷也同样会是特高压项目面临的难点问题。特别是国务院发布的《保障农民工工资支付条例》于2020年5月1日正式实施之后，建设单位和承包商对于农民工工资的保障也已经被明确地列入日常管理和合约履行中，与此相应的，对各参加单位的管理职责的要求也会越来越严格。

4、特高压项目的特殊难点

特高压项目建设本身具有工程建设项目的共性，同时又有其自身的特点。就工程建设本身而言，特高压项目作为电力工程毋庸置疑。但特高压项目本身的土建成分相对较低，而设备设计采购安装的比例极高，并且特高压项目建设采用不同的合同架构和管理模式对合同性质、合同履行也会带来诸多的影响，这些都会使得特高压项目的相关法律问题变得更为复杂。

此外，与电站本身、房地产项目等类似的点状或区块工程项目不同，特高压项目与高速公路、铁路等线性工程项目还有其特殊的难点。尤其是在安全和人员管理方面，都会增加合同双方的难度。同时，过度压缩工期和成本、拖欠工程款、审计不当干预结算等工程领域的通病也会给项目建设本身带来影响。另外，由于特高压的长线路建设特点，其建设过程中可能遇到的与其他公路、铁路、桥梁、通讯、管线等工程建设的交叉可能给项目带来的工期、成本、安全等影响也是需要考虑的因素。

与之相辅相成，这些与特高压项目的难点和项目实施中的客观因素也将促使项目管理方式的变化，并反过来促使相应的合约管理方式和管理重点的转变。

四、特高压项目的展望

特高压项目可以较好地实现从源头电站到终端用户的“清洁能源+特高压电网+智能电网+节能终端”的发电、输电、配电、用电一体化的高效、低耗、节能、环保的新路径。如前文所述，我国特高压项目的投资建设市场规模依然庞大。而在投资准入、负面清单方面，除了特高压项目作为电力工程建设需要具备相应的电力工程资质等级外，基本已无其他限制。同时，特高压项目的发展对国内市场和中国企业走出去都有极好的带动效应。

1、国内特高压产业的发展预期

在新基建政策背景下，特高压作为中央定调重点发展的新基建项目，其本身对于推动能源资源优化配置将发挥不可小觑的作用，对数字化、信息化、高科技发展也具有基础性作用。并且，不仅特高压项目本身会进入投资建设的新阶段，从上下游产业链来看，特高压项目还将带动装备制造业升级，与之相关的配套产业、行业也将借此获得有利的发展机遇¹³。

而随着电力市场的开放、投资主体的多元化、融资方式和渠道的拓展，特高压项目不仅在促进经济发展方面起到重要作用，由特高压带来的投资机遇和发展的同时，与之相关的各类法律问题和法律服务需求也会随之增加，其法律风险也将涉及投融资、建设、运营和设备采购等各个环节，需要引起重视。

2、特高压项目的“走出去”

特高压项目的发展不仅在国内具有举足轻重的地位，对“一带一路”和“走出去”也具有极为重要的意义。

目前中国的特高压不论在投资建设方面还是在施工工艺、技术标准、投产运行等方面，以及相关的电力设备、技术都占据世界领先地位。从走出去的角度来看，这些技术和经验为中国的特高压项目走出国门创造了条件，而且不仅为境外的电力工程承包增加了竞争力，同时也为相关的技术推广、电网标准制定、电网运营规范等带去中国方案，为推广中国标准带来空间。特高压技术和装备或可成为高铁、核电之后中国在国际工程、国际电力市场上的新名片。

五、结论

新基建政策下特高压项目的新一轮投资、建设有助于推动我国能源资源优化配置、促进清洁能源发展，对新基建的建设以及信息化技术运用和发展起到基础性作用。

在现有的制度框架下，开放特高压领域的投资建设，引入优质社会资本，实现国有资本和各类社会资本的融合发展，制定投融资、金融税收方面的政策扶持和制度保障，改革现有的电力和电价机制，有助于更好的发挥特高压项目在构建更加完善的要素市场化配置机制中的积极作用。当然，对于特高压项目本身在境内、海外的投资、建设、运营等各环节存在的诸多法律问题和风险也不容忽视。

鉴于新基建政策新鲜出台，对于特高压项目所带来的国内和国际市场、产业链的发展和机遇，我们也将拭目以待。

1.经济日报，《国家电网：加快发展特高压电网》，2012年1月13日报道。

2.科技日报，《最伟大的“搬运”实现中国创造和中国引领》，2018年1月9日报道。

3.“管住中间”是指对于输配电环节加强政府监管，“放开两头”是指在发电侧和售电侧实行市场开放准入。

4.中国电子报，《国家电网：2020年特高压投资规模将超过1800亿》，2020年3月31日报道。

5.图表数据来源于网络信息。

6.依据2020年《中央定价目录》，尚未形成市场交易形成价格的销售电价暂时按照现行办法执行。居民、农业等销售电价，由国务院发改委制定定价原则和总体水平，省级价格主管部门制定具体价格水平。

7.2011年6月3日，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会在《对黑龙江省人大法工委关于地方性法规中规定架空输电线路走廊不实行征地是否违法请示的答复意见》（法工办发〔2011〕128号）中明确“你委2011年4月20日关于地方性法规中规定架空输电线路走廊不实行征地是否违法的请示（黑人大法工委函〔2011〕19号）收悉。经研究认为，地方性法规根据土地管理法、森林法等相关法律规定，可以规定架空输电线路走廊不实行征地；对因保护架空输电线路走廊，给有关当事人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。

8.国家能源局于2015年6月5日颁布的《关于推进简政放权放管结合优化服务的实施意见》（国能法改[2015]199号）第二部分，关于继续推进简政放权指出，进一步清理整合前置审批，减少前置审批事项，除少数重特大项目保留环评作为前置审批外，企业投资项目核准原则上只保留选址意见书、用地（用海）预审意见两项前置。推动落实前置审批同步下放，探索开展并联审批。

9.《电力法》第15条、《建设项目环境保护管理条例》第15条。

10.《建设项目环境保护管理条例》第17条。

11.公开资料显示，2010年，南方电网公司以广州220千伏儒林变电站率先“试水”EPC模式。

12.自住建部颁布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》后，对于设计和施工资质的互认工作一直备受关注，但就电力工程领域而言，此类资质互认工作尚有待时日。

13.根据国家电网提供的数据，以2020年3月30日开工的陕北至湖北±800千伏特高压直流工程（以下简称“陕北～湖北工程”）为例，陕北-湖北工程总投资185亿元，涉及上百家设备制造、建筑、安装、科研单位，将直接带动设备生产规模约120亿元，增加就业岗位超过4万个，带动电源等相关产业投资超过700亿元。