美国制裁参与伊朗石化产品交易的企业；同时制裁“明知”股东

一、美国国务院制裁概述

2020年3月18日，美国国务院对7家企业实施制裁，理由是这些企业在明知的情况下参与了购买、获取、销售、运输及营销伊朗石化制品 (Petrochemical Products) 的重大交易 (Significant Transaction)，违反了自2018年美国依据第13846号行政令对伊朗重启的行业制裁。¹

这7家企业中包括3家中国大陆企业、3家中国香港企业，以及一家南非企业。

此外，值得注意的是：

• 美国国务院还同时制裁了上述南非企业的两个股东（一家南非企业和一家伊朗企业），理由是这两家企业拥有或控制 (owns or controls) 该南非企业且明知该南非企业实施的受制裁行为。

• 美国国务院还同时制裁了3名个人，为被制裁的伊朗企业及南非企业的执行官(Executive Officer)。

我们注意到美国从2019年下半年到2020年伊始，已经屡次依据第13846号行政令，就中国企业因明知却参与伊朗相关行业重大交易的行为实施次级制裁，并将其列入《特别指定国民清单》（以下简称“SDN清单”）。例如：

-2019年9月25日，美国财政部外国资产控制办公室（以下简称“OFAC”）将5家中国企业和1家注册在英属维京群岛的企业以及上述6家企业的5位高管纳入SDN清单。被制裁的理由是这些中国企业故意参与和伊朗原油进口相关的重大交易；

-2020年1月23日，美国国务院对三家中国企业实施了制裁，认为这三家企业在明知的情况下，参与从伊朗购买、获取、销售、运输石化制品的重大交易；

-同日（2020年1月23日），美国财政部OFAC发布公告，制裁三家中国企业，将其列入SDN清单。这三家公司从2018年11月5日起，为之前被列入SDN的伊朗国家石油公司 (National Iranian Oil Company) 提供有关货物或者服务的，财务上、物资上或其他技术上的重要协助和支持。OFAC同时将上述被国务院制裁的公司也列入了SDN清单。

上述制裁涉及的伊朗行业类型包括石油及石化制品；被制裁的中国企业类型包括贸易公司、航运公司、石化企业等（有关近期中国企业受到美国针对伊朗次级制裁的具体案例及分析，请参考君合美国出口管制及经济制裁双月评（2020年第一期)）。面对美国愈发收紧的制裁政策及持续高强度执法，我们认为有必要结合此次美国国务院的制裁，对第13846号行政令进行更深入的解读。

二、此次美国国务院制裁的后果

第13846行政令具有广泛的次级制裁效力，美国国务院有权依据第三节，对非美国人涉及汽车业、石油业、石化制品的重大交易实施制裁。

1. 针对此次被制裁的中国企业

首先，根据此次制裁依据的第13846号行政令，被制裁实体及个人将受到第13846号行政命项下第五节的“菜单式(Menu-based)”制裁措施，包括：

- (i) 禁止美国金融机构在任何12个月内向其提供总计超过10,000,000美元的贷款或信贷；

- (ii) 禁止从事美国管辖的外汇交易；

- (iii) 禁止美国金融机构为其提供美国管辖下的汇款或结算;

- (iv) 冻结其在美国或此后将要进入美国的任何财产及财产利益；

- (v) 禁止美国人投资或购买其股权或债务工具；

-(vi) 限制或禁止其直接或间接地将商品、技术或服务进口至美国；

- (vii) 上述禁止或冻结措施由总统、国务卿或财政部长选择适用于该受制裁实体的主要行政官或任何负责类似行政事务或拥有类似职权的官员及个人。

根据公告，此次针对中国企业的“菜单式”制裁将包括上述(i)至(vii)的所有制裁措施。

其次，上述9家企业及3名个人已于2020年3月18日被美国财政部OFAC列入其主管的SDN清单中³。根据SDN清单所产生的效果，美国实体与个人将禁止与此次被制裁的实体及个人进行交易。这意味着受制裁的中国企业被切断了与美国的贸易及金融联系。

2. 其他中国企业和这次被制裁企业交易的风险提示

对中国企业而言，并非任何情况下都不能与被列入SDN清单的实体进行任何交易，应当区分情况具体看待。

通常情况下，非美国实体不会因为与基于第13846号行政令第三节而受到制裁的非伊朗实体（例如这次被制裁的6家中国实体）进行交易而受到制裁，除非相关交易涉及以下任一情形：

(1) 在未经OFAC授权的情况下，交易涉及美国人或由美国人所有或控制的实体的参与；

(2) 交易涉及对SDN清单上被制裁的伊朗实体的重大支持；

(3) 与因支持伊朗的国际恐怖主义或大规模杀伤性武器扩散而被列入SDN清单的实体进行重大交易；或者涉及伊朗行业制裁的特定活动（如明知却参与伊朗原油的重大交易）。

三、此次制裁的特点分析及对中国企业的启示

2019年年末以来，基于美伊关系的持续紧张与矛盾升级，美国根据伊朗制裁项目实施次级制裁的情况愈发频繁。在该政策背景下，结合此次美国国务院实施的制裁，我们理解中国企业应当尤其注意以下三方面的内容：

1. 准确理解美国对伊朗行业制裁的构成要件

美国对伊朗的制裁不仅针对某些特定实体，更是广泛的全面制裁，除了在具备美国连接点(U.S. nexus) 的情况下实施一级制裁外，在以下情况下还会实施次级制裁：

• 行业制裁。在“明知”的情况下涉及“特定行业”的“重大交易”。特定行业例如：

(1)“石化制品”行业：其中石化制品包括任何芳族化合物、烯烃和合成气，及其任何衍生物，包括乙烯、丙烯、丁二烯、苯、甲苯、二甲苯、氨气、甲醇和尿素⁴；

(2) 汽车行业：在伊朗制造或组装轻型和重型车辆，包括乘用车、卡车、公共汽车、小型巴士、小货车和摩托车，以及与此类车辆有关的原始设备和售后零件；

(3) 能源、海运、造船业或港口运营行业；

(4) 铁、钢、铝、铜行业;

(5) 建筑、采矿、制造和纺织业，及可能被国务卿、财政部长认定的其他行业。

• 与SDN的重大交易包括“明知”及“重大交易”两方面要素：

(1) 根据第13846号行政令，“明知”是指实际知晓或应当知晓行为、情况、结果的发生(the terms “knowledge” and “knowingly” with respect to conduct, a circumstance, or a result, mean that a person has actual knowledge, or should have known, of the conduct, the circumstance, or the result)；

(2) “重大交易”在相关法案和行政令中并无规定，OFAC也强调是“个案分析”的原则，并非某一个因素导致认定。但根据OFAC的常见问题解答，OFAC在认定重大交易 (significant transaction)时的考虑因素包括——(i) 交易规模和交易频率；(ii) 交易类型和商业目的；(iii) 管理层对该交易的知晓程度；(iv) 交易影响，以及 (v) 是否存在欺骗行为等。但同时，由于OFAC在认定“重大交易”时仍然主要采用“个案分析”的原则，因此OFAC对此仍具有较大的自由裁量权。

因此，相关企业的业务如涉及上述行业及产品应当更加重视交易前的尽职调查。不仅需要审查交易涉及的相对方以及交易任何环节可能涉及的其他主体（如金融机构、转运方、船只、船东等）是否为SDN清单上的实体，也要对交易本身是否构成对特定行业提供实质性帮助、赞助或提供财务、物质、技术等支持的“重大交易”进行审慎评估。

2. 警惕对明知交易的股东实施制裁的可能性

此次制裁中涉及的一家南非企业及一家伊朗企业是由于明知其所有或控制的子公司参与伊朗石化产品的重大交易而同样受到制裁。此前直接因“所有或控制”及“明知”而同时被制裁的案例较为少见的，这应当引起企业的高度重视，尤其是相关行业的集团母公司。

关于如何认定“所有或控制”，第13846号行政令中并没有作出具体规定。我们理解可以参考美国针对伊朗制裁的其他法律及常见问题解答中的规定。例如，《伊朗交易法规》(Iranian Transactions Regulations, “ITR”) §560.313中规定⁵，被伊朗政府持有50%及以上权益 (interest) 或控股权 (controlling interest) 的实体即被认定为“由伊朗政府所有或控制的实体”。对于控股权，并没有进一步定义。由于OFAC具有较大的自由裁量权，我们无法排除OFAC在之后的执法案例中可能会结合其他具体因素，以更低的比例，个案判断“所有或控制”。

因此，企业不仅应当关注自身交易可能带来的制裁风险，对于企业所有或控制的子公司，也应当进行合理的合规审查。在明知其交易行为涉及有关敏感产品、敏感行业时更要保持警惕，帮助、协助子公司及时审查交易是否存在可能违反制裁的风险。

3. 重视制裁引发的企业高管个人责任

此次美国国务院制裁中，直接将某些被制裁企业的高管认定为“受制裁个人”并将其列入SDN清单。根据第13846行政令的规定，被制裁的高管也将受到第五节“菜单式”制裁中所列的部分制裁措施：

-  (ii) 禁止从事美国管辖的外汇交易；

- (iii) 禁止美国金融机构为其提供美国管辖下的汇款或结算;

-(iv) 冻结其在美国或此后将要进入美国的任何财产及财产利益；

-(vi) 限制或禁止其直接或间接地将商品、技术或服务进口至美国。

这一定程度上表明了美国国务院对受制裁企业加大制裁力度，及对企业高管个人责任的重视。我们提醒企业高管注意，在美国意图将高管责任与企业行为挂钩的执法方向下，企业高管更应当重视所在企业的合规性，切实履行制裁合规体系中的重要环节——“高管层承诺”，以保障企业及自身免受美国经济制裁的风险。

[1] https://www.state.gov/sanctions-on-entities-trading-in-or-transporting-iranian-petrochemicals/

[2] http://www.junhe.com/legal-updates/113

[3]https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20200318.aspx

[4] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/13846.pdf

[5]https://www.ecfr.gov/cgi-bin/retrieveECFR?gp=&SID=ef23efe363027edbc736ef9c2acaae3a&mc=true&r=PART&n=pt31.3.560#se31.3.560_1313