外商投资信息报告填报导航

2020年1月1日，在中国外商投资领域具有划时代重要意义的《中华人民共和国外商投资法》（以下简称“《外商投资法》”）和《中华人民共和国外商投资法实施条例》（以下简称“《实施条例》”）正式生效实施。为配套落实《外商投资法》和《实施条例》对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理制度，《外商投资信息报告办法》（以下简称“《办法》”）也于当日同步实施。本文旨在梳理和解读《办法》主要内容，分析和讨论填报过程中可能遇到的实务问题，为外国投资者和外商投资企业进行信息填报提供指引。

一、外商投资信息报告制度的主要内容

《办法》分为六章，包括（1）总则，（2）报告主体、内容与方式，（3）信息共享、公示与更正，（4）监督管理，（5）法律责任和（6）附则，共三十五条。除《外商投资法》、《实施条例》和《办法》外，商务部、市场监管总局等政府部门还发布了一系列涉及外商投资信息报告的配套文件，共同初步构成外商投资信息报告制度体系。在本文第一部分，我们对截至目前涉及外商投资信息报告制度的相关法律法规及其主要内容进行梳理。

（一）主要法律法规依据

 （二）投资信息的报告主体

《办法》第二条规定：“外国投资者直接或者间接在中国境内进行投资活动，应由外国投资者或者外商投资企业根据本办法向商务主管部门报送投资信息。”这里的“外国投资者”以及“外商投资企业”具体包括哪些自然人和机构，各项报送义务又具体由谁来承担？通过对前述法律法规以及规范性文件的梳理，我们做出以下总结：

（三）投资信息的报告类型

《办法》中规定了初始报告、变更报告、年度报告和注销报告四种报告类型及相对应的报告内容和报告方式，我们将每种报告涉及的报告义务人、报告时间、报告方式、报告内容、补报与更正等内容介绍如下。

（四）未正确履行信息报告义务的法律后果

根据《办法》规定，报告义务人报告投资信息应当及时、真实、准确、完整，不得有虚假或误导性信息，也不得遗漏重要信息。同时，报告义务人还负有补报和更正的义务。商务主管部门可以依举报、依有关部门建议或依职权开展监督检查。为方便理解，我们对出现未正确履行信息报告义务时，根据不同阶段和不同违法程度所可能面临的法律后果图示如下。

与《办法》的公开征求意见稿 相比，《办法》最终稿中对于违反信息报告义务给予了更多的改正机会和改正时间。例如，外国投资者或者外商投资企业未按照《办法》要求报送信息的，增加了由商务部门通知其在20个工作日内补报或更正这一环节；逾期不改的，商务部门再责令其改正的期限也由征求意见稿中规定的15日延长为20个工作日，且取消了警告这一行政处罚。该等具有“柔软度”的行政处罚程序规定可能是考虑到外商投资信息报告制度并非是严格的前置审批或备案程序，同时也可能旨在为外国投资者和外商投资企业适应这一全新的制度给予一定缓冲。

二、《办法》所涉重点问题解读

以下是我们对《办法》所涉的一些重点问题的总结，以帮助读者把握外国投资者和和外商投资企业履行信息报告义务中所需注意的重点问题。

（一）合并和优化信息报送流程

根据商务部、市场监管总局就《办法》相关问题的答记者问，外商投资初始、变更、注销报告与市场监管部门的设立、变更、注销登记同步进行，年度报告与市场监管部门年报的报送时间和渠道相同，外国投资者或者外商投资企业无需向两部门分别报送投资信息。 为方便外国投资者和外商投资企业报送信息，许多省市的外商投资信息报告系统已嵌入企业登记系统。报告主体可通过当地市场监管局网站或政务服务网，选择网上办理企业登记业务并“一站式”填报外商投资相关信息；还有一些省市同时仍保留了独立的外商投资信息报告网站，供报告主体选择使用。 由于企业登记系统由地方市场监管部门设计改造，实践中各地系统的操作方法存在一定差异，但外商投资信息报告流程中不需要提交或上传材料，登记机关也不对报告进行审查，填报人按照提示登陆系统，勾选或输入相关信息即可。

（二）普通外商投资企业境内再投资设立企业无需另行提交信息报告

根据《办法》第二十八条，外商投资企业（外商投资性企业除外）在中国境内投资（含多层次投资）设立企业的，在向市场监管部门办理登记备案、报送年报信息后，相关信息由市场监管部门推送至商务主管部门，上述企业无需另行报送信息报告。我们理解这是指，在普通外商投资企业再投资的情况下，如果不涉及其上层外国投资者提交的初始报告（企业基本信息、投资者及其实际控制人信息、投资交易等信息）中的信息变更时，该普通外商投资企业是无需提交变更报告的。

（三）对实际控制人的披露要求

根据《办法》，无论是初始报告还是年度报告都要求提交投资者及其实际控制人信息。《商务部第62号公告》所附外商投资初始、变更报告样表（下称“报告样表”）中，还通过列举的方式，对实际控制人和控制方式进行了说明。

报告样表中将实际控制人分为以下几类：

• 境外上市公司

• 境外自然人

• 外国政府机构（含政府基金）

• 国际组织

• 境内上市公司

• 境内自然人

• 境内国有/集体企业

• 其他

此外，报告样表还具体列举了如下三大类的控制方式：

1、直接或者间接持有企业百分之五十以上的股份、股权、财产份额、表决权或者其他类似权益的；

2、直接或者间接持有企业的股份、股权、财产份额、表决权或者其他类似权益虽不足百分之五十，但具有以下情形之一的：

(1) 有权直接或者间接任命企业董事会或者类似决策机构半数以上成员；

(2) 有能力确保其提名人员取得企业董事会或者类似决策机构半数以上席位；或

(3) 所享有的表决权足以对股东会、股东大会或者董事会等决策机构的决议产生重大影响。

3、通过合同、信托或者其他方式能够决定企业的经营、财务、人事或者技术等事项的。

商务部、市场监管总局在就《办法》相关问题的答记者问 中则更进一步明确指出，外商投资企业在中国境内投资（含多层次投资）设立企业也属于外商投资的范围。在之前的实践中，已有很多领域对外商投资采取穿透式审查的政策，例如增值电信服务领域审查申请ICP证照的企业的外资比例时，主管部门的主流意见都要求审查时穿透到最终实际控制人。目前，在《外商投资法》以及《办法》的框架下，全部领域的外商投资企业境内再投资企业的外资成分都将被“穿透”。因此，在外商投资信息报告制度下，无论外国投资者在中国境内设立多少层企业，都应如实填报投资者以及投资者的最终实际控制人。这一点也在各地的外商投资信息网上报告系统中有所体现。

（四）未及时提交年度报告的补救措施

根据《办法》第十四条，外商投资企业提交年度报告的时间是每年1月1日至6月30日。根据《商务部、市场监管总局、外汇局关于开展2019年度外商投资信息报告年度报告的公告》，2020年7月1日起，年度报告存在未报、错报、漏报的，外商投资企业应向商务主管部门申请，通过外商投资信息报告管理系统进行补报或更正。也就是说，即使在7月1日后，也存在一定的补救渠道。但考虑到该公告还规定，因未履行年度报告义务被列入经营异常名录的，还应根据《企业信息公示暂行条例》的规定办理相关手续（见本文第一部分，表三），因此，建议外商投资企业还是应当确保在每年6月30日前提交年度报告。

（五）须重视违反信息报告义务的不利后果

除第一部分介绍的法律责任外，根据《办法》，违反信息报告义务会被记入外商投资信息报告系统，受到行政处罚的还将在外商投资信息报告系统公示平台上予以公示，并按照国家有关规定纳入信用信息系统。根据《企业信息公示暂行条例》，在政府采购、工程招投标、国有土地出让等工作中，企业信息会被作为重要考量因素，对被列入经营异常名录或者严重违法企业名单的企业依法予以限制或者禁入。此外，由于企业信用信息系统的广泛使用，因违反信息报告义务受到行政处罚的企业在招投标、融资和交易等方面也可能会受到负面影响。因此，建议外国投资者和外商投资企业高度重视并严格履行信息报告义务。

此外，值得注意的是，《办法》第二十一条明确规定，任何公民、法人或其他组织发现外国投资者或者外商投资企业存在违反《办法》的行为的，可向商务主管部门举报。在这种实施全社会监督的情况下，想通过侥幸的方式不履行或不严格履行信息报告的行为将面临更大的风险。

（六）《办法》适用的时间节点及例外

《办法》于2020年1月1日正式生效施行，按照不溯及既往的立法原则，以及《商务部第62号公告》第六项，《办法》只对其生效日期之后设立或发生变更的外商投资企业适用。但《商务部第62号公告》对下述情况作了过渡规定：即如果不涉及国家规定实施外商投资准入特别管理措施的外商投资企业2019年12月31日前已在市场监管部门办理设立登记，或发生《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》（现已废止）第六条、第七条规定的变更事项，但尚未办理外商投资企业设立或变更备案，2020年1月31日前仍可通过外商投资综合管理系统办理备案。也就是说，如果在2019年12月31日前出现了规定的变更事项，但未在2020年1月31日前依照旧程序办理变更备案，就需要按照《办法》提交变更报告（由于在2019年12月31日前，外商投资企业办理备案是设立登记的前提，故设立登记不会发生该例外情形）。

三、有待进一步澄清的实务问题

尽管《办法》及相关配套部门规范性文件对外国投资者和外商投资企业如何履行信息报告填写义务已有比较详细的规定，但我们认为还有一些涉及信息报告的实务问题需要有关监管机关在《办法》的实施过程中，进一步给予具体指导意见。以下初步列举几个我们认为需要澄清的实务问题。

（一）厘清信息报告与企业登记的关系

尽管市场监管总局在《关于贯彻落实<外商投资法>做好外商投资企业登记注册工作的通知》以及答记者问中多次强调，提交外商投资信息报告不是办理外商投资企业登记注册的必要条件。然而我们注意到，在实践中部分省市存在着只有先完成外商投资信息报告程序才能提交网上登记，从而进一步前往窗口办理企业登记注册的情形 。当地政府部门可能主观上是为了在填报形式上方便外商投资者与外商投资企业，然而在实质上却与信息报告作为事后监管的立法宗旨不完全相符。建议相关市场监管部门尽快改进企业登记系统的流程设计，从而真正落实立法精神，切实减轻企业负担。

（二）信息公开的范围

根据《办法》第十八条，外国投资者或者外商投资企业报送的投资信息，根据《企业信息公示暂行条例》应当向社会公示或者外国投资者、外商投资企业同意公示的，将通过国家企业信用信息公示系统及外商投资信息报告系统向社会公示。但值得注意的是，根据《市场监管总局、商务部、外汇局关于做好年报“多报合一”改革有关工作的通知》，年报内容在现有向市场监管部门报送年报信息的基础上，增加商务主管部门和外汇管理部门年报事项，但新增的年报事项不对社会公示（这个规定似乎与《办法》规定不完全一致）。因此，建议根据《办法》和《企业信息公示暂行条例》，进一步明确外商投资信息报告中具体哪些内容应当或可以对外公示。

（三）须提交信息报告外国（地区）企业在华从事生产经营活动的范围

《商务部第62号公告》第一项规定，除外国投资者设立公司和合伙企业外，外国（地区）企业在中国境内从事生产经营活动的，外国（地区）企业在中国境内设立从事生产经营活动的常驻代表机构等均需提交报告。如何准确理解“外国（地区）企业在中国境内从事生产经营活动”的范围，是确定相关外国（地区）企业是否负有信息报告义务的关键。

根据2016年修订的《国家工商行政管理局关于外国(地区)企业在中国境内从事生产经营活动登记管理办法》（下称“《外国企业在华经营活动管理办法》”），外国（地区）企业在中国境内从事下列生产经营活动需要办理登记注册： 

1、陆上、海洋的石油及其它矿产资源勘探开发；

2、房屋、土木工程的建造、装饰或线路、管道、设备的安装等工程承包；

3、承包或接受委托经营管理外商投资企业；

4、外国银行在中国设立分行；

5、国家允许从事的其它生产经营活动。

由于《外国企业在华经营活动管理办法》的发文机关是国家工商管理总局（现为国家市场监管总局），不同于《商务部第62号公告》的发文机关商务部，因此《商务部第62号公告》中所称外国（地区）企业在中国境内从事“生产经营活动”的范围是否是按《外国企业在华经营活动管理办法》所列举的生产经营活动理解，有待商务部门给予明确。

（四）实际控制人的认定问题

《商务部第62号公告》所附外商投资初始、变更报告样表中，通过列举控制方式对实际控制人进行了定义（详见上文第二部分第（三）项论述），但在实践中对于某些情形下实际控制人的认定仍存在不确定性，例如：（1）对于外国投资者是境外上市公司的，实际控制人是追溯到上市公司这一层即可，还是必须再追溯上市公司的实际控制人？（2）对于控制权比较分散，没有控股股东或相对控股股东，或是分散的小股东通过“一致行动人”安排来控制企业等情形，应如何判断和填写实际控制人信息？该等问题，可能需要商务部门在实践中进一步给予更为具体的相关指导意见。

（五）并购设立外商投资企业时的资产评估问题

根据报告样表，外国投资者并购设立外商投资企业的需要填写交易基本信息，其中包括被并购股权/资产价值评估情况。我们理解，这项要求的依据是2006年商务部《关于外国投资者并购境内企业的规定》（2006年第10号）（下称“10号令”）第十四条，并购当事人应以资产评估机构对拟转让的股权价值或拟出售资产的评估结果作为确定交易价格的依据。然而，对于国内企业之间的并购交易，除涉及国有资产的情况外，其他的并购交易中并无对拟并购的股权或资产的强制性评估要求。

根据《外商投资法》所确定的除负面清单领域之外实施“内外资一致”管理的原则，以及第二十四条关于没有法律、行政法规依据的，不得减损外商投资企业的合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件的规定，显然，在《外商投资法》实施后，作为部门规章的10号令中的涉及内外资不一致的相关管理规定，如果没有法律或行政法规的依据，我们理解应当不再适用。因此，建议商务部门对于信息报告中需要填写评估报告的情形进行澄清，例如，是否是仅适用于被收购的股权或资产涉及国有股权或资产的情形，以避免给外国投资者增加不必要的交易成本。另外，我们注意到，在报告样表中价值评估情况一栏中还要求填写财务审计报告编号，由于资产评估与审计的定义并不相同 ，此处的“财务审计报告”是否指资产评估报告？该问题也需要进一步明确。

（六）在华从事生产经营活动的外国企业是否需要提交注销报告

《商务部第62号公告》中规定，在华从事生产经营活动的外国企业需要提交初始报告、变更报告和年度报告。但对于注销报告，该公告仅规定了外国投资者或者外商投资企业的相关信息无需另行报送，由市场监管总局向商务部共享。根据《外国企业常驻代表机构登记管理条例》和《外国企业在华经营活动管理办法》，在华从事生产经营活动的外国企业出现撤销代表机构或营业执照届满等事项均需申请注销登记，《办法》及配套文件中未明确此处的注销信息是否也直接由市场监管部门向商务主管部门推送，或者需要相关外国企业单独报送。因此，建议有关部门也对此做出说明。

四、结语

外商投资信息报告制度，作为中国最新外商投资管理法律制度的重要组成部分，一方面极大简化了外商投资进入中国的程序和时间，但另一方面对外国投资者和外商投资企业就其在中国的投资和生产经营活动进行信息披露的及时性、真实性、准确性和完整性提出了更高的要求，如果不能正确地遵守这些要求，将会面临严重的行政处罚风险和企业信用风险。这些新的监管变化，需要外国投资者和外商投资企业高度重视，积极适应和遵守。与此同时，对于外商投资信息报告制度实施中一些有待进一步澄清的实务问题，如果相关监管部门可以及时给予具体的指导意见，也将有利于外国投资者和外商投资企业更加准确和顺利地履行其信息报告义务。

1.包括工商登记信息、业务/合伙企业/经营活动类型、投资方式、是否属于鼓励外商投资项目、人员信息等信息。

2.包括投资者身份信息、出资情况、股权/财产份额转让情况、投资者类型等信息。

3.包括实际控制人身份信息及类别、实际控制方式、是否为最终实际控制人等信息。

4.包括被并购方情况、被并购股权/资产价值评估情况、是否涉及关联并购等信息。

5.主要包括基本注册信息、经营范围、行业许可情况、企业属性、年末从业人数、本年职工薪酬、有效发明专利数等信息。

6.主要包括经过审计的上一年度财务信息和数据。

7.需向市场监管部门提交经营异常名录申请表、营业执照原件、加盖公章的营业执照复印件、法定代表人（负责人）或被委托人身份证（件）原件及复印件、申请移出经营异常名录的证明材料等，由市场监管部门决定是否移出。

8.参见2019年11月8日商务部关于《外商投资信息报告办法（征求意见稿）》公开征求意见的通知。

9.参见商务部、市场监管总局有关司局负责人就《外商投资信息报告办法》有关问题答记者问：http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/sjjd/202001/20200102927607.shtml。

10.我们注意到，北京、广东、四川等多地的外商投资信息报告系统已嵌入企业登记系统，还有部分省市（如上海）在此基础上仍然保留了独立的外商投资信息报告填报系统。

11.参见商务部、市场监管总局有关司局负责人就《外商投资信息报告办法》有关问题答记者问http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/sjjd/202001/20200102927607.shtml

12.例如，在上海的外商投资企业设立流程中，需要投资者在网上提交信息报告并记录系统生成的凭证号，在到市场监管部门办理登记时将凭证号告知工作人员。

13.根据《中华人民共和国资产评估法》，资产评估是指评估机构及其评估专业人员根据委托对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为；而根据中国审计学会的定义，审计是指独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。