强化建设单位和总包单位的责任，切实保护农民工利益 ——简评《保障农民工工资支付条例》

一、 引言

国务院于2019年12月30日发布了《保障农民工工资支付条例》（以下简称“《条例》”）。《条例》将于2020年5月1日正式生效。《条例》确立了“市场主体负责、政府依法监管、社会协同监督”的原则，明确了政府部门、建设单位、施工单位、社会团体等主体在保障农民工按时足额获得工资方面的责任和义务，是依法治理拖欠农民工工资问题的制度化保证。

二、 《条例》亮点评析

《条例》有如下亮点值得关注：

(一) 农民工实名制管理

《条例》规定，用人单位实行农民工劳动用工实名制管理，用人单位应与招用的农民工书面约定或者通过依法制定的规章制度规定工资支付标准、支付时间、支付方式等内容。在建设工程领域，施工总承包单位或者分包单位应当依法与所招用的农民工订立劳动合同并进行用工实名登记，具备条件的行业应当通过相应的管理服务信息平台进行用工实名登记、管理。未与施工总承包单位或者分包单位订立劳动合同并进行用工实名登记的人员，不得进入项目现场施工。分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。

上述制度致力于解决劳动用工确认难、工资核算难的问题，而且也是《条例》所规定的其他制度（如专用账户制度、总包代发制度）实施的基础。

(二) 农民工工资支付的特殊要求

1、支付方式和日期

《条例》规定，工资应当以货币形式支付，不得以实物或有价证券等其他形式替代；支付日期应按照用人单位与农民工书面约定或依法制定的规章制度规定的具体工资支付日期，如遇法定节假日或者休息日的，应当在法定节假日或者休息日前支付。

2、专用账户制度

《条例》规定，施工总承包单位应当开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资。工程完工且未拖欠农民工工资的，施工总承包单位公示30日后，可以申请注销农民工工资专用账户，账户内余额归施工总承包单位所有。用于支付农民工工资的银行账户所绑定的农民工本人社会保障卡或者银行卡，用人单位或者其他人员不得以任何理由扣押或者变相扣押。

(三) 用于支付农民工工资的资金保障

《条例》通过以下规定保障用于支付农民工工资的资金来源：

（1）开工前资金到位。没有满足施工所需要的资金安排的，工程建设项目不得开工建设；依法需要办理施工许可证的，相关行业工程建设主管部门不予颁发施工许可证。政府投资项目所需资金，应当按照国家有关规定落实到位，不得由施工单位垫资建设。

（2）工程款支付担保。建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。

（3）人工费按月拨付。建设单位与施工总承包单位约定的人工费用拨付周期不得超过1个月。建设单位应将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户。

（4）工资保证金制度。施工总承包单位应当按照有关规定存储工资保证金，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。工资保证金实行差异化存储办法，对一定时期内未发生工资拖欠的单位实行减免措施，对发生工资拖欠的单位适当提高存储比例。工资保证金可以用金融机构保函替代。

（5）农民工工资专用账户资金和工资保证金不得查封、冻结或者划拨。《条例》规定，除法律另有规定外，农民工工资专用账户资金和工资保证金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨。

（6）不得因故扣发农民工工资。建设单位与施工总承包单位或者承包单位与分包单位因工程数量、质量、造价等产生争议的，建设单位不得因争议不按照规定拨付工程款中的人工费用，施工总承包单位也不得因争议不按照规定代发工资。

(四) 垫付制度

对于用人单位拖欠农民工工资的情形，《条例》规定由其他相关主体先行垫付，具体而言：

（1）建设单位垫付。因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。

（2）总包单位垫付。分包单位拖欠农民工工资的，或工程建设项目转包拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。

（3）县级以上地方政府垫付。用人单位一时难以支付拖欠的农民工工资或者拖欠农民工工资逃匿的，县级以上地方人民政府可以动用应急周转金，先行垫付用人单位拖欠的农民工部分工资或者基本生活费。对已经垫付的应急周转金，应当依法向拖欠农民工工资的用人单位进行追偿。

(五) 协调机制和预防机制

《条例》规定，建设单位应当以项目为单位建立保障农民工工资支付协调机制和工资拖欠预防机制，督促施工总承包单位加强劳动用工管理，妥善处理与农民工工资支付相关的矛盾纠纷。发生农民工集体讨薪事件的，建设单位应当会同施工总承包单位及时处理，并向项目所在地人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门报告有关情况。

(六) 特殊情形的清偿主体

《条例》对于实践中经常发生的违法分包、转包，以及用人单位合并、分立、注销等难以判断工资支付责任主体的情形作出了明确规定：

（1）使用个人、不具备合法经营资格的单位或者未依法取得劳务派遣许可证的单位派遣的农民工，拖欠农民工工资的，由用工单位清偿，并可以依法进行追偿。用人单位允许个人、不具备合法经营资格或者未取得相应资质的单位以用人单位的名义对外经营，导致拖欠所招用农民工工资的，由用人单位清偿，并可以依法进行追偿。在建设工程领域，施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由施工总承包单位清偿。施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿。

（2）合伙企业、个人独资企业、个体经济组织等用人单位拖欠农民工工资的，应当依法予以清偿；不清偿的，由出资人依法清偿。

（3）用人单位合并或者分立时，应当在实施合并或者分立前依法清偿拖欠的农民工工资；经与农民工书面协商一致的，可以由合并或者分立后承继其权利和义务的用人单位清偿。

（4）用人单位被依法吊销营业执照或者登记证书、被责令关闭、被撤销或者依法解散的，应当在申请注销登记前依法清偿拖欠的农民工工资。未依据前款规定清偿农民工工资的用人单位主要出资人，应当在注册新用人单位前清偿拖欠的农民工工资。

（5）建设单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，或者因工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规，导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿。

(七) 总包代发制度

《条例》规定，工程建设领域推行分包单位农民工工资委托施工总承包单位代发制度。施工总承包单位根据分包单位编制的工资支付表，通过农民工工资专用账户直接将工资支付到农民工本人的银行账户，并向分包单位提供代发工资凭证。

上述制度减少了工资支付的环节，能够有效减少工资被截留、克扣的风险，确保工资直接发到农民工本人账户中。

(八) 资料保存和提供义务

《条例》规定用人单位对劳动用工和工资支付相关的下述资料、文件有保存和提供的义务。该等规定有助于解决产生工资支付争议之后的取证难题。具体而言：

（1）用人单位应按照工资支付周期编制书面工资支付台账，至少保存3年。在建设工程领域，施工总承包单位、分包单位应当建立用工管理台账，并保存至工程完工且工资全部结清后至少3年。

（2）建设单位与施工总承包单位应当将工程施工合同保存备查。

（3）开设、使用农民工工资专用账户有关资料应当由施工总承包单位妥善保存备查。

（4）农民工与用人单位就拖欠工资存在争议，用人单位应当提供依法由其保存的劳动合同、职工名册、工资支付台账和清单等材料；不提供的，依法承担不利后果。

(九) 外部监督

《条例》除明确规定了各政府部门对保障农民工工资支付的监管分工外，还规定了工会、社会团体、新闻媒体等的监督协作职责，建立了部门协同、联防联治的机制。此外，《条例》还有如下特殊规定：

（1）任何单位和个人对拖欠农民工工资的行为，有权向人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门举报。

（2）金融机构发现农民工工资专用账户资金未按约定拨付等情况的，应及时通知施工总承包单位，由施工总承包单位报告人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门，并纳入欠薪预警系统。

(十) 法律责任

1、信用记录及黑名单制度

《条例》规定，人力资源社会保障行政部门应当建立用人单位及相关责任人劳动保障守法诚信档案，对用人单位开展守法诚信等级评价。用人单位有严重拖欠农民工工资违法行为的，由人力资源社会保障行政部门向社会公布，必要时可以通过召开新闻发布会等形式向媒体公开曝光。用人单位拖欠农民工工资，情节严重或者造成严重不良社会影响的，有关部门应当将该用人单位及其法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单，在政府资金支持、政府采购、招投标、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先、交通出行等方面依法依规予以限制。

关于失信联合惩戒对象名单，根据2018年1月施行的《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》，用人单位存在以下情形之一的，人力资源社会保障行政部门有权依法将用人单位及其法定代表人、其他责任人列入“黑名单”：（一）克扣、无故拖欠农民工工资报酬，数额达到认定拒不支付劳动报酬罪数额标准 的；（二）因拖欠农民工工资违法行为引发群体性事件、极端事件造成严重不良社会影响的。将劳务违法分包、转包给不具备用工主体资格的组织和个人造成拖欠农民工工资且符合前款规定情形的，应将违法分包、转包单位及不具备用工主体资格的组织和个人一并列入拖欠工资“黑名单”。

此外，《条例》还规定建设单位未依法提供工程款支付担保或者政府投资项目拖欠工程款，导致拖欠农民工工资的，县级以上地方人民政府应当限制其新建项目，并记入信用记录，纳入国家信用信息系统进行公示。

2、赔偿或处罚

《条例》规定，拖欠农民工工资的，依照有关法律规定执行。根据2005年12月施行的《劳动保障监察条例》，用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的，由劳动保障行政部门责令限期支付劳动者的工资报酬；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50％以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金。

违反《条例》其他规定的，视具体违规情形不同，用人单位可能被处以责令限期改正、责令项目停工、10万元以下罚款等行政处罚，施工单位可能被处以限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等行政处罚，用人单位法定代表人或主要负责人、直接负责人等可能被处以3万元以下罚款等行政处罚。

此外，《条例》还规定人力资源社会保障行政部门发现拖欠农民工工资的违法行为涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的，应当按照有关规定及时移送公安机关审查并作出决定。

三、 结语

《条例》对于治理拖欠农民工工资问题，以问题为导向，从拖欠工资的主要领域（如建设工程领域）、主要方面（如资金保障）以及主要环节（如建设单位向施工总承包单位支付人工费）等问题，有针对性地制定法规条文，并且着力在机制、制度（如总包代发制度）建立方面下功夫，是对依法治理欠薪问题的制度化总结。

《条例》提示建设单位在开工前依法落实项目资金和工程款支付担保，按月支付人工费并及时足额将工资直接拨入农民工专项工资账户；提示施工总承包单位依法履行用工实名制、存储工资保证金、开立专项工资账户等义务；提示建设单位和施工单位依法保存和提供劳动用工和支付工资相关的资料文件。如用人单位及其法定代表人、直接责任人未能履行《条例》规定的诸项义务，可能面临包括被政府部门列入“黑名单”、被处以罚款等行政处罚，或者面临在政府资金支持、政府采购、招投标、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先、交通出行等方面的限制。