PF2学习笔记之一——浮光掠影

为了更好地理解PPP模式的由来，及其在其发源地——英国被解读、应用和与时俱进的情况，近来开始学习PF2的一些英文原版文件，并打算分期做些小结，和大家分享、交流。

今天先写点容易的，对PF2的背景，以及它对PFI的改良予以简单说明。

一、PF2的背景

PF2（Private Finance 2）是英国财政部2012年推出的更新版的公私合作模式，取代之前的PFI（Private Finance Initiative，中文可译为“民间融资计划”）。

PFI是英国政府于1992年提出的一种基础设施投资、建设和运营管理模式，旨在加强公共服务的效率和质量并促进经济发展。1993年，英国财政部成立PFP（PrivateFinance Panel，中文可译为“民间融资小组”），1994年又宣布所有资本性投资项目均需要进行相关可行性测试（Universal PFITesting，中文可译为“民间融资可行性的测试”）。1995年11月，PFP出版系统性介绍PFI模式的手册，从过去注重“公共设施建设”逐步转为强调“公共服务的提供”。此后，PFI概念在英国逐渐发展成熟，并成为世界各国学习效法的标杆。

PFI模式下，政府通过政府采购的方式，与SPV（Special Purpose Vehicle，中文可译为“特殊目的公司”，也是我们常说的“项目公司”）签订长期服务合同，以建立契约关系。双方之间保持相互独立，通常私人部门承担项目建设的全部资本成本，并由政府逐期按服务的“有效性”予以偿还。

PF2得以推出的主要原因，是英国政府有鉴于PFI模式在推行过程当中暴露出来的诸多问题，以及来自于社会公众的指责，而对PFI模式进行的系统性反思。这一反思主要集中在PFI未能实现物有所值、缺乏灵活性和透明度、私人资本获利太多，同时项目前期的采购时间太长，效率欠佳。当然，PFI也并非一无是处，在鼓励创新和风险分担等方面，PFI也获得了相当的肯定。

二、PF2对PFI的主要变革

PF2保留了PFI的许多原则，同时也做出了变革，简明列举如下：

1、政府参与股权出资

在项目公司中，政府将作为小股东，持有30%-49%的股权（政府投资人与社会投资人享有相同或类似的权利。政府投资人委派董事，参与公司管理和运营决策），持股比例视项目性质而定。代表政府持股的是英国财政部新设立的一家由商业专家组成的机构，独立于项目采购机构。

根据政府对PF2的解读，政府方参与项目公司出资可以实现以下目的：

（1）通过出资，在项目公司层面，加强公私合作。双方可据此加强彼此的理解。

（2）通过政府方参与项目公司管理及运营决策，提高项目表现及风险处理。

（3）通过参与分配，政府方对项目的投资可减少，相应地，提高了项目的物有所值。

（4）降低项目成本。相对于贷款成本，私人资本股权投入成本更高，相应会提高项目成本，为此，引入政府方投资人，可降低项目成本。

2、提高透明度

为提高透明度，PF2要求项目公司除了通常的服务提供报告外，还需提交建设及运营维护手册、建立账簿，记载支出、行政管理费用以及其他支出（包括全周期维修基金的详细使用记录），每半年提供一次公司及其股东已经发生的以及预计的IRRs，同时还要求项目公司披露其股权结构以及股价（如果出售股份的话）。

除了要求项目公司扩大披露内容外，PF2还要求财政部在其网站上公布每一个项目的审批进度，同时通过其统一授权投资主体公布其全部持股项目的年度项目和财务信息。

3、提提高政府采购的灵活性及项目公司提供服务的效率

为提高所采购服务的灵活性和效率，PF2在PFI的基础上实施了以下改进：

（1）缩小项目公司服务范围，项目公司将专注于项目运营，软服务（如清洁、餐饮）由政府方负责，政府方可自己实施也可委托其他项目公司实施；

（2）对于一些不重要的维修服务，政府方可决定是否将之包括在PPP项目合同规定的服务范围中。对此类服务，在采购期间，政府方可以要求投标人报价。在合同履行过程中，政府方可根据自己的需要，决定是否将其中任何服务按报价纳入合同中；

（3） 对项目公司每年进行绩效考核；

（4）每五年对项目公司就项目资产的维修基金¹的支出情况进行检查，以使得全生命周期的维修效率最大化。PPP项目合同终止后，政府方可调整移交标准。如有节省的维修基金，政府方可参与分配。

4、完善风险分担

为提高项目的物有所值，PF2将PFI下私人资本所承担的部分风险做了调整，改由政府承担，如项目运营期内发生不可预见的法律变更导致的项目公司资本性支出、政府方对其所提供的资产的所有权的保证²、合同期内保险费变更的风险等。

5、新的标准文本

为推动PF2模式的落地，英国政府已为PF2项目专门制定了相关标准文本，其中包括采购及合同指南（已颁布）、股东协议、项目公司服务输出规范以及用于设施类项目的价格支付机制。

1. 对资产全生命周期的维修是项目公司主要工作范围之一，政府支付的服务费中包括了此等金额。项目公司应制定维修计划，报政府批准。在合同期内每五年及合同正常届满前1-2年，由独立第三方对维修的执行情况进行审查。项目公司应就此出具报告。如果实际发生额低于计划金额，差额累积，最后双方分享。

2. 如果政府对有关项目所使用的土地拥有所有权，则其应对有关土地的权属做出保证，同时对土地的状况也应该负责。所以，政府应在之前对有关土地进行调查，避免对项目的影响。