学前教育政策解读——城镇小区配套幼儿园何去何从？

2019年1月22日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发[2019]3号）（下称“《通知》”），对小区配套幼儿园治理的主要任务、工作措施、治理时间表和组织领导等方面提出明确要求。我们原本认为《通知》只是对2018年11月国务院印发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（下称“《深化意见》”）中小区配套幼儿园政策的补充和执行，各界对此应该早有相应的心理准备，却没想到在实践中貌似仍然引起巨大的恐慌，甚至于出现“私立幼儿园将退出历史舞台”这样耸人听闻的论断。

幼教从业人员应该如何理性解读《通知》所传递的政策内容？城镇小区配套幼儿园将何去何从？我们又应如何看待当下最关注的小区配套幼儿园移交的问题？本文将从解读《通知》的内容出发，以广东省为例对小区配套幼儿园的主要问题予以分析，供大家探讨。

一、《通知》是对已有政策的补充和细化

早在2010年国务院印发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）（下称“《2010年国务院意见》”）就已提出“城镇小区没有配套幼儿园的，应根据居住区规划和居住人口规模，按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园”，但该规定较为概括，各地的实践中主要以各地对小区配套幼儿园建设和移交的有关规定予以规范。

为了解决“入园难”、“入园贵”问题，《深化意见》提出学前教育的主要目标“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。”如何完成这一目标呢？《深化意见》提出四项扩大资源供给的途径，包括“(1)实施学前教育专项。国家逐年安排建设一批普惠性幼儿园……；(2)积极挖潜扩大增量。充分利用腾退的空置厂房、乡村公共服务设施、农村中小学闲置校舍等资源，以租赁、租借、划转等形式举办公办园……；(3)规范小区配套幼儿园建设使用。……；(4)鼓励社会力量办园。……”

显然，规范小区配套幼儿园建设使用是普惠性幼儿园重要的资源供给途径。为此，《深化意见》在第三条第（八）款就如何规范小区配套幼儿园建设使用作出了原则性的规定。

《深化意见》具体应该怎么执行？对此，早在2018年11月28日，教育部基础教育司司长吕玉刚、教育部基础教育司副司姜谨等在山东济南召开新闻发布会解读《深化意见》时已经明确要求，2019年的四项专项活动之一即是小区配套幼儿园的专项治理，并表示中央将很快部署这项工作。

有鉴于此，《通知》应运而生。我们理解，它即是从中央层面对城镇小区配套幼儿园专项治理工作的具体部署，是对《深化意见》的补充和执行，是着力构建以普惠性资源为主体的学前教育公共服务体系的具体措施。

二、《通知》的要点内容

《通知》的关键词“治理”，是针对城镇小区配套幼儿园规划、建设、移交、使用等环节存在的问题进行整治，《通知》对小区配套幼儿园治理的主要任务、工作措施、治理时间表和组织领导等方面提出明确要求。

1. 工作任务

(1)  小区配套幼儿园的规划、建设治理

《通知》的工作任务明确“……对于城镇小区没有规划配套幼儿园或规划不足，或者有完整规划但建设不到位的，要依据国家和地方配建标准，通过补建、改建或就近新建、置换、购置等方式予以解决。对存在配套幼儿园缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前，不得办理竣工验收。”

然而前述规定对于早已竣工的小区来说，存在实际操作的困难。且不说部分城镇小区建设时间早，周边用地紧张，补建、改建和近新建几乎不可能，就置换而言，政府部门用何种资产置换取得幼儿园，需要经过哪些部门的审批，用以置换的资产如何进行评估？是以幼儿园置换幼儿园还是以其他国有资产等价值置换私人产权幼儿园？再如购置方案，是否直接由教育行政部门开展购置工作？如何购置，能否直接购置小区内住宅用于举办配套幼儿园？有何具体的操作标准？这些问题目前均无法明确。

此外，针对小区没有规划或规划不足需要补建、改建、新建的，《通知》要求“原则上于2019年12月底前完成相关建设规划”。判断是否符合规划的标准是依据住房和城乡建设部（下称“住建部”）最新颁布的2018年12月1日起实施的《城市居住区规划设计标准》，还是依据各小区取得土地使用权时的规划设计标准，例如《城市居住区规划设计规范》GB 50180—93(2002 年版）？这也将是实际操作中会遇到的问题。

(2)  小区配套幼儿园的移交治理

《通知》明确“已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。”

为了促进开发商及时移交小区配套幼儿园，部分地市要求小区配套幼儿园应移交给住建部门，例如《广州市居住区配套公共服务设施管理暂行规定》（2016年）规定，2016年3月之后取得建设用地建设的小区配套幼儿园应移交给住建部门。

但对于历史遗留问题如何移交？例如，开发商取得建设用地时已经规划需配套幼儿园，但开发商已支付全部土地出让金，且幼儿园已办理了产权登记手续，甚至幼儿园场地存在多次转让情形，现举办者为租赁办学，这种情况如何移交？又如，规划文件未明确规划有配套幼儿园，但开发商为方便小区居民生活，提高楼盘吸引力，自行投资建设幼儿园，这样的幼儿园是否需要移交？这些实践问题均有待“一园一策”根据实际情况进行解决。

(3)  小区配套幼儿园的使用

《通知》明确“小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。……”

也就是说，移交手续完成后，小区配套幼儿园由政府统筹安排幼儿园的使用，不得挪作他用。

2. 工作要求

小区配套幼儿园专项治理包括规划、建设、移交、使用的各个环节的治理，每个环节有其特定的工作要求。最基本就是对现存小区配套幼儿园的摸底排查。

(1)  2019年4月底前完成摸底排查

《通知》明确“各地以县（市、区）为单位，对城镇小区配套幼儿园情况进行全面摸底排查，针对规划、配建、移交、使用不到位等情况，分别列出清单、建立台账。该项工作于2019年4月底前完成”

(2)  全面整改

《通知》明确“针对摸底排查出的问题，按照“一事一议”、“一园一案”的要求逐一进行整改。”主要分为下列情况：

• 已经建成、需要办理移交手续的，原则上于2019年6月底前完成；

• 需要回收、置换、购置的，原则上于2019年9月底前完成；

• 对于需要补建、改建、新建的，原则上于2019年12月底前完成相关建设规划，2020年12月底前完成项目竣工验收。

(3)  监督评估

《通知》要求“对各地自查、摸排、整改等环节加强督导、监督和评估，并针对关键环节适时进行抽查，对落实不力、整改不到位的地区进行通报。”

3. 组织实施

小区配套幼儿园专项治理小组成员由教育部、住房城乡建设部、发展改革委、民政部、自然资源部等部门负责同志组成。各部门各司其职。其中，关于小区配套幼儿园的用地，自然资源部门要根据国家和地方配建标准，统筹规划城镇小区配套幼儿园，将小区配套幼儿园必要建设用地及时纳入国土空间规划，按相关规定划拨建设用地。

由此规定，我们是否可以反推断出，如果使用的不是划拨建设用地，例如开发商或第三人已经就幼儿园用地足额缴纳了土地使用权出让金的，那么该等幼儿园是否就不应被认定为小区配套幼儿园？

无论如何，小区配套幼儿园的规范治理已箭在弦上，势在必行。可以预计，各省均会按照《通知》的要求，开展全面的治理工作。这也将成为2019年各省教育工作的重点内容。

三、广东省的小区配套幼儿园管理要求

我们欣喜的发现，广东省在小区配套幼儿园问题上早已走在前列。2015年12月31日，广东省教育厅、广东省发改委、广东省财政厅、广东省国土资源厅、广东省住房和城乡建设厅联合发布《广东省加强住宅小区配套幼儿园建设和管理工作的指导意见》（粤教基[2015]21号）（下称“《广东省意见》”），结合广东省的实际情况，提出指导意见。对小区配套幼儿园的规划和建设、工作要求和保障机制进行规定，与《通知》的要求相互契合。

1. 规划建设

《广东省意见》规定“没有达到配套标准要求的住宅小区，可采取单独选址、改建或者扩大区域内其他新建住宅小区配套幼儿园建设规模等形式配置幼儿园。”

2. 工作要求

(1)  要求城乡规划部门应将幼儿园建设布局规划的有关内容纳入控制性详细规划，保证幼儿园的规模、数量与城市发展和人口增长相适应。

(2)  国土资源行政主管部门要根据规划配套建设幼儿园的地块，在国有建设用地使用出让公告中列明，并在国有建设用地使用权出让合同中约定应履行住宅小区配套幼儿园建设以及无偿移交给当时政府部门的义务和责任。

(3)  住宅小区配套幼儿园属于公共教育资源，未经政府部门批准，任何单位和个人不得擅自拆除、改建、扩建、出租、出售、转让、抵押，不得擅自改变用途。

(4)  开发建设单位要保证配套幼儿园与所在住宅小区开发建设同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。

(5)  政府接收住宅小区配套幼儿园后，归口教育部门同一管理，统筹用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。

3. 保障机制

由各县（市、区）人民政府会同相关部门建立幼儿园规划、建设、使用的督促检查、考核奖惩和问责机制，确保住宅小区配套幼儿园建设使用得到落实。

从以上广东省的规定内容来看，广东省对各部门工作做了全面的部署和安排。保障住宅小区配套幼儿园的建设和使用最终落实到各区县具体执行。而据我们了解，广州市有些区已陆续开展小区配套幼儿园的移交工作，合理考虑小区配套幼儿园的历史遗留问题，贯彻“一园一策”的原则，争取妥善解决小区配套幼儿园的移交事宜。

四、我们关心的问题

针对即将开展的轰轰烈烈的小区配套幼儿园专项治理工作，我们关心的核心问题万变不离其中：小区配套幼儿园的具体定义和范围是什么？小区配套幼儿园移交的是土地校舍的产权还是使用权？如果不是小区配套幼儿园，政府又要求移交的，是否有相应的补偿？小区配套幼儿园只能办成普惠性幼儿园的情况下如何收费？前述问题，我们有些已在2018年10月17日发表的法评文章《小区配套幼儿园是否必须移交政府》一文中对此进行过探讨，在此一并简要回复如下。

1. 什么是小区配套幼儿园？

并不是小区内开办的幼儿园均是小区配套幼儿园。因此，在探讨是否移交之前，均应先明确自己开办的幼儿园是不是小区配套幼儿园。

根据最新颁布实施的住房城乡建设部印发的《城市居住区规划设计标准》（GB50180—2018，2018年12月1日起实施）对“城市居住区”作了重新的划分。根据该规定，居住区按居民步行范围、住宅套数或人口规模可分为十五分钟生活圈居住区、十分钟生活圈居住区、五分钟生活圈居住区、居住街坊四级：

根据该规定，五分钟生活圈以上级别的居住区配套设施必须包括幼儿园（见下图第6项）。如图：

也就是说，小区配套幼儿园是根据小区的规模，在房地产开发商开发小区住宅建设项目的规划设计文件中明确应当配套建设的公共服务设施。《通知》也明确提到“城镇小区严格依标配建幼儿园。严格遵循《中华人民共和国城乡规划法》和《城市居住区规划设计标准》（GB50180）的规定”。

换句话说，在小区里开办的幼儿园并非都是小区配套园，只有小区规划中明确规定作为配套建设的公共服务设施才是小区配套园，在这种情况下，才涉及到小区配套园移交的问题。

2. 小区配套幼儿园移交的是什么？

小区配套幼儿园移交的是幼儿园土地校舍的产权，还是幼儿园土地校舍的使用权，还是仅指幼儿园的举办权？《通知》规定“有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。”此处“资产登记手续”应如何理解？

经过我们对众多省市关于小区配套幼儿园移交规定的研究和分析，绝大部分的地区均要求对小区配套幼儿园的场地及校舍的产权进行移交，仅有少部分地区（例如天津）只是规定小区配套幼儿园需无偿移交给政府管理和使用，未明确产权是否需要同步移交。我们理解，当小区配套幼儿园永久性无偿移交政府管理和使用，实质与小区配套幼儿园产权移交给政府没有太大的差别。因而，我们倾向于小区配套幼儿园的移交更多的意味着土地与校舍产权的移交。

3. 小区配套幼儿园移交是否应该补偿

小区配套幼儿园作为公建配套设施，建设用地本应按规定由政府划拨方式提供。但对于历史遗留问题，尽管小区的规划文件中明确为小区配套幼儿园，但开发商取得土地时应政府的要求已足额缴纳土地出让金及市政配套费，并出资建设了幼儿园的校舍，那么在该等情况下，如果需要移交，是否应有相应的补偿措施？《深化意见》与《通知》均未规定。对此，我们认为按照物权“谁投资、谁建设、谁享有”的原则，如果需要移交，应有相应的补偿方案，否则，将存在损害公民合法权益的风险并引发相应的纠纷。

4. 小区配套幼儿园应如何按照普惠要求收费

根据《深化意见》及《通知》的要求，小区配套幼儿园均应移交政府统筹，举办公办园或委托举办普惠园，不得举办营利性幼儿园。也就是说，存量小区配套幼儿园和新建小区配套幼儿园，除公办园之外，均应举办普惠性幼儿园，且只能举办非营利性民办幼儿园。那么，该等幼儿园如何收费呢？对此，我们已有专门探讨，具体可参见我们之前的法评文章《你想知道的普惠性幼儿园答案都在这里》。

结 语

学前教育关系民生大计，老百姓的孩子能否就近公平地接受普惠性学前教育的问题，困扰多年。国家已全面拉开解决“入园难”、“入园贵”的攻坚战。作为教育法律工作者，我们既感到欣喜又有部分忧虑，喜的是学前教育体系日臻完善，逐步的规范管理。忧的是执行过程中如果未能正确理解国家政策精神，全面一刀切，极为容易造成社会不公平的现象，这也是《通知》一发便引发不同解读和恐慌的因素。

我们认为，《通知》是对如何规范开展城镇小区配套幼儿园治理工作进行了规定，但是并不是否认民办教育的存在，否认社会力量的贡献。相反，国家仍然是鼓励社会力量办学，尤其是举办普惠性幼儿园。

我们期待各地方人民政府根据《深化意见》和《通知》出台的操作细则和解决方案，以便稳妥实现教育事业发展的“十三五规划”目标，完成2035年学前教育目标，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育！