“史上最严” 的《疫苗管理法》（征求意见稿）

2018年11月11日，国家市场监督管理总局网站上公布了《中华人民共和国疫苗管理法（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）及其起草说明，向社会公众征求意见。在目前的法规框架下，疫苗产品属于药品中的生物制品。除了适用药品管理的相关法律与法规外，疫苗产品适用的特别法规是《疫苗流通和预防接种管理条例》（以下简称“《疫苗条例》”），其效力级别为行政法规；而《征求意见稿》一旦实施，将成为我国首部专门针对疫苗管理的法律。

从2017年的山东疫苗事件到今年的长春长生事件，国家逐步加强对于疫苗的全生命周期管理。今年11月1日公布的《中华人民共和国药品管理法（修正草案）》（以下简称“《药品管理法草案》”）中增加了生产销售假劣药、违反质量管理规范等行为的法律责任，是对长春长生事件的直接回应。此次《征求意见稿》在疫苗研制、生产、流通、预防接种、异常反应监测、保障措施、监督管理、法律责任等方面全方位加强疫苗产品全链条管理，意在填补山东疫苗事件和长春长生疫苗事件暴露出的疫苗在生产流通使用等方面存在的制度缺陷，集中体现“四个最严”（即“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”）的要求。特别是，《征求意见稿》明确了疫苗上市许可持有人需对疫苗的研制、生产、流通的安全、有效和质量可控负责，增加了疫苗生产企业的责任承担范围。

一、临床试验环节

1. 开展疫苗临床试验不适用“默示许可”制

2018年7月，国家药品监督管理局发布《关于调整药物临床试验审评审批程序的公告》，调整药物临床试验审评审批制度，正式实施药物临床试验“默示许可”制，即在我国申报药物临床试验的，自申请受理并缴费之日起60日内，申请人未收到国家食品药品监督管理总局药品审评中心否定或质疑意见的，可按照提交的方案开展药物临床试验。

与药物临床试验不同，《征求意见稿》规定疫苗临床试验必须报国务院药品监督管理部门（以下简称“国家药监局”，与其地方分支机构合称“药监局”）审核批准。这标明疫苗的临床试验不适用药物临床试验的“默示许可”，仍需取得国家药监局的明示批准方能开展。

2. 临床试验实施机构及受试者

在临床试验实施机构方面，疫苗临床试验应当由符合药监局和国家卫生与健康委员会规定符合条件的三级医疗机构或者省级以上疾病预防控制机构实施或者组织实施，不能由一般的药物临床试验机构实施；从受试者角度，排除了婴幼儿作为疫苗临床试验的受试者。

二、生产上市环节

1. 严格准入

《征求意见稿》首次明确了从事疫苗生产活动必须取得疫苗生产许可证，对疫苗生产企业实行严于一般药品生产企业的准入制度。疫苗生产企业除应当具备一般药品生产的条件外，还应当具备以下条件：（一）符合疫苗产业发展规划；（二）具备适度规模和足够的产能储备；（三）具有保证生物安全的制度和设施；（四）符合国家疾病预防控制需要。此外，在人员方面还要将对疫苗生产企业的关键岗位人员实行资格审查。具体而言，法定代表人、主要负责人应当具有良好的信用记录；生产管理负责人、质量管理负责人以及其他关键岗位人员应当具有专业背景和相关从业经历。

2. 疫苗上市许可持有人特别规定以及禁止委托生产

药品上市许可持有人制度允许不具备药品生产能力的药品研发企业取得药品上市许可并可以委托药品生产企业生产相关药品，而《征求意见稿》对于疫苗上市许可持有人进行了特别的规定，即疫苗上市许可持有人应当为具备疫苗生产能力的药品生产企业。因此，无疫苗生产能力的研发企业无法成为疫苗上市许可持有人。

根据现行有效的《药品委托生产监督管理规定》，生物制品不得委托生产。此次《征求意见稿》也进一步强调疫苗上市许可持有人不得委托其他生产企业生产疫苗产品。疫苗上市许可持有人与实际疫苗生产者必须为同一企业。

3. 批签发制度

《征求意见稿》明确规定，疫苗产品在每批上市销售前，应当经国家药监局授权的药品检验机构按照相关技术要求进行审核、检验。符合要求的，发给生物制品批签发证明方能上市销售；不予批签发的疫苗不得上市销售，需在相关部门监督下销毁。

批签发机构在批签发过程中发现疫苗存在重大质量风险的，将向国家药监局报告。国家药监局在现场检查后可根据检查结果，对该企业相关产品或者所有产品不予批签发或者暂停批签发，同时责令企业整改。

三、流通环节

1. 统一采购

山东济南非法经营疫苗系列案件的暴露推动了2016年对《疫苗条例》的修订，不再允许药品批发企业经营疫苗，而是由省级公共资源交易平台统一采购。此次《征求意见稿》沿袭统一采购的流通监管框架，将疫苗区分为“免疫规划疫苗”（指政府免费向公民提供，公民应当依照政府的规定受种的疫苗）和“非免疫规划疫苗”（指暂未纳入免疫规划、由公民自费并且自愿受种的其他疫苗）。国家“免疫规划疫苗”由国家组织集中招标或统一谈判，形成并公布中标价格或成交价格，各省实行统一采购。国家免疫规划外的其他“免疫规划疫苗”由各省实行统一招标采购。“非免疫规划疫苗”由各省通过省级公共资源交易平台组织招标采购。

2. 供应与配送

疫苗的供应和配送环节实行“一票制”，即疫苗上市许可持有人只能向省级疾控中心供应疫苗，不得向任何其他单位或个人供应；省级疾病预防控制机构负责将疫苗配送至接种单位。

疫苗上市许可持有人、省级疾病预防控制机构应当具备疫苗冷链储运条件，或者委托具备符合条件的配送企业配送疫苗，以避免疫苗在储存、运输过程中因脱离冷链影响疫苗有效性等问题。疫苗上市许可持有人对于相关购销记录应当保存至疫苗有效期后五年备查。对过期疫苗要隔离存放，并标注“过期”警示标志，由县级疾病预防控制机构统一登记回收并销毁。

3. 退市与淘汰

《征求意见稿》规定疫苗上市许可持有人应当主动开展疫苗上市后研究。

对于同品种疫苗中生产工艺落后、质量控制水平明显劣于其他同品种疫苗现有水平的，国家药监局可责令疫苗上市许可持有人限期进行工艺优化和质量提升；在规定期限内仍达不到要求的，疫苗上市许可持有人应当主动申请注销疫苗的上市许可证明文件；未主动申请注销的，国家药监局撤销疫苗的上市许可。

国家药监局可以根据疾病预防控制需要和疫苗行业技术发展情况，组织对疫苗品种开展上市后评价，发现该类疫苗的产品设计、生产工艺、风险获益比明显劣于预防同种疾病的其他类疫苗的，撤销该类品种的所有上市许可证明文件及相应国家药品标准。

四、异常反应监测与补偿

《征求意见稿》首次提出异常反应无过错补偿原则。“预防接种异常反应”，指的是合格的疫苗在实施规范接种或者实施规范接种后造成受种者机体组织器官、功能损害，相关各方均无过错的药品不良反应。

疫苗上市许可持有人、接种单位、医疗机构等均负有预防接种异常反应的报告义务。疫苗上市许可持有人还应负责异常反应报告收集，设立专门机构负责疫苗异常反应的收集、评价，及时采取风险控制措施。

《征求意见稿》规定，预防接种异常反应实行无过错补偿原则，即因预防接种异常反应造成受种者死亡、严重残疾或者器官组织损伤的，应当给予一次性补偿。因接种免疫规划疫苗引起预防接种异常反应由省级财政部门补偿，因接种非免疫规划疫苗引起预防接种异常反应则由上市许可持有人补偿。同时，国家鼓励上市许可持有人投保“疫苗接种意外险”等商业保险。

五、法律责任

在法律责任层面，本次《征求意见稿》在民事责任、行政责任和刑事责任方面均体现从严性，强化疫苗上市许可持有人和相关主体的责任。

1. 民事责任

民事责任方面，《征求意见稿》明确疫苗上市许可持有人是疫苗质量的责任承担主体。在疫苗上市许可持有人明知疫苗存在质量问题仍然销售，造成受种者死亡或者健康严重损害的情况下，受种者有权请求相应的惩罚性赔偿。《征求意见稿》还提出了疫苗责任强制保险制度，疫苗上市许可持有人应当购买责任保险。疫苗出现质量问题的，保险公司在承保责任范围内予以赔付。

疾病预防控制机构、接种单位仅在违反工作规范、免疫程序、疫苗使用指导原则、接种方案给受种者造成损害的情况下，依法承担赔偿责任。

2. 行政责任

《征求意见稿》将疫苗上市许可持有人的违法行为根据严重程度区分了三种类型：（1）轻微违法（指不具有主观故意的轻微违法行为，如未进行人员变更报备或进行年度报告等）、（2）较严重违法（如执行质量管理规范存在严重缺陷的或采取召回措施不力等）和（3）严重违法（指具有主观故意的严重违法行为，如提交虚假资料、编造记录等），分别对应不同程度的行政处罚。

轻微违法的情形中情节严重的情况下也可能被责令停止生产；而在严重违法的情形下，企业可能被没收违法所得，责令停产停业，撤销上市许可证明文件，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；货值金额不足五十万元的，处以一百万元以上五百万元以下罚款，对疫苗上市许可持有人的法定代表人、主要负责人和关键岗位人员，没收其在违法期间自本单位所获收入，并处以百分之五十以上、一倍以下罚款，十年内不得从事药品生产经营活动。

此外，如果疫苗上市许可持有人行为同时违反《征求意见稿》和《药品管理法》的规定的，依照相关规定从重处罚。

3. 刑事责任

违反《征求意见稿》相关条款构成犯罪的，依法追究刑事责任。《征求意见稿》明确纳入了行刑衔接制度，药监局、卫生行政部门发现涉嫌犯罪的，应当按照有关规定及时将案件移送公安机关。对移送的案件，公安机关应当及时审查；认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立案侦查。

六、结语

《征求意见稿》对于疫苗产品实行全生命周期的监管，从疫苗研发、生产、上市、流通、上市后研究、接种等环节均对疫苗上市许可持有人及其他相关主体提出了比一般药品更为严格的要求。疫苗生产企业不仅需要在疫苗研制、生产和流通方面严格管理，而且要面对更加严厉的法律后果。特别是，在预防接种异常反应情况下，即使无过错，疫苗生产企业仍需要承担补偿责任。因此，我们建议疫苗生产企业应及时关注疫苗相关法规制度的更新，并从严规范企业的生产经营管理，避免合规风险。

《征求意见稿》出台不仅基于填补疫苗案件暴露出的疫苗管理制度缺陷的立法意图，更是表明国家从严管理疫苗的决心。与之对应，我们预计政府部门针对疫苗产品的执法活动会更加密集，并体现“从严治苗”的精神。