民办培训机构是否需要申请办学许可证？

自从新《民促法》修改决定作出后，民办培训机构究竟是否需要申请办学许可证这个问题就一直困扰着大家。在旧《民促法》时代，经营性的民办培训机构只需要前往工商行政部门登记即可，无需另行申请办学许可证，但是新《民促法》删除了该条规定，2017年9月1日施行的新《民促法》规定经批准正式设立的民办学校都应发给办学许可证，也包含民办培训机构，并未区分民办培训机构的营利性或非营利性、文化教育或素质教育，如果按照新《民促法》第十八条和第六十五条严格解释的话，那么所有的民办培训机构看似是需要申请办学许可证的。

一直到2018年4月20日教育部发出《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）对培训机构明确作出“分类领证”的规定后，大家才稍微心安，觉得靴子应该可以落地，这样的规定比较合适。

2018年8月22日，国务院办公厅在其官网正式公布了其于2018年8月6日制定的《规范校外培训机构发展的意见》（以下简称“《国务院80号文》”），该文一经发出立即引起了民办教育界一片哗然，盖因该文的规定与司法部¹于2018年8月10日刚刚公布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称《送审稿》）的第十五条及十六条互相矛盾。《送审稿》根据教学内容的不同将民办教育培训机构区分为文化类教育培训机构和素质类教育培训机构，对于文化类教育培训机构以及通过互联网进行学历教育的机构，其设立需经教育行政部门的审批并取得办学许可证，而对于素质类教育培训机构则无此要求。而《国务院80号文》第三条第五款规定：面向中小学生的校外培训机构（以下简称校外培训机构）“必须经审批取得办学许可证后，登记取得营业执照（或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书，下同），才能开展培训。”

于是这几天这个问题再度引起大家的重视，很多的客户和同事都在热议。今天我们仅对现有法律规定做一个梳理和说明，并不对法律应然性做出分析。

一、现行生效的法律法规的规定

 法  律 

如上所述，新《民促法》规定经批准正式设立的民办学校都应发给办学许可证，也包含民办培训机构，并未区分民办培训机构的营利性或非营利性、文化教育或素质教育，如果按照新《民促法》第十八条和第六十五条严格解释的话，那么所有的民办培训机构看似是需要申请办学许可证的。

部门规章及规范性文件

2016年12月30日，教育部、人力资源社会保障部、工商总局发布的关于印发《营利性民办学校监督管理实施细则》的通知（以下简称“《实施细则》”）第十四条及第四十九条，明确规定了对于营利性的民办培训机构应当申请办学许可证²。

2018年2月13日，教育部办公厅等四部门印发的《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动》的通知（以下简称“《教育部通知》”），规定面向中小学生举办的非学历文化教育类培训机构（“校外培训机构”）需取得办学许可证，对未取得办学许可证、但具备办理证照条件的，要指导其依法依规办理相关证照³。

2018年8月6日，国务院办公厅引发的《规范校外培训机构发展的意见》（以下简称“《国务院80号文》”）明确规定面向中小学生的校外培训机构须经审批取得办学许证，并完成法人登记，才能开展培训⁴。相比于《教育部通知》，《国务院80号文》并未强调文化教育类的校外培训机构才需取得办学许可证，而是包括素质教育类在内的培训机构都需取得办学许可证。

由上述现行法律法规的规定可见，从“营利性的民办培训机构”到“面向中小学生举办的非学历文化教育类培训机构”，再到“面向中小学生的校外培训机构”，各文件制定机关不同，要求申请办学许可证的对象也不同。

地方性法规和规章

对于民办培训机构是否需要申请办学许可证，各个省、自治区、直辖市对此的规定也不尽一致。纵观各个省、自治区、直辖市对民办培训机构申请办学许可证的规定，我们可以总结为以下几种类型：

（1）规定民办非学历培训机构均需申请办学许可证，如北京、河北、云南、新疆、四川、陕西、宁夏等；

（2）规定举办实施职业资格培训、职业技能培训的机构需要申请办学许可证，如内蒙古、西藏等；

（3）规定专门从事文化教育或职业技能培训的非学历教育机构需要申请办学许可证，如上海、广东、江苏、辽宁、青海和重庆。

不过上海、广东、江苏、辽宁、青海均规定不论举办营利性培训机构或非营利培训机构均需申请办学许可证；而重庆的规定比较特别，明确规定仅是非营利性培训机构需要申请办学许可证，对于营利性培训机构只需要“工商行政管理部门应当在收到教育行政部门或者人力资源社会保障部门反馈的书面意见后作出是否准予登记的决定。”

二、修改中的《民办教育促进法实施条例》的有关规定

征求意见稿首次对于民办培训机构做出了“分类领证”的规定，即实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办培训机构，以及实施职业资格培训或者职业技能培训活动的民办培训机构需申请办学许可证；而设立面向成年人开展文化教育培训、非学历继续教育，或者实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的培训机构则无需申请办学许可证。

2018年8月10日《送审稿》继续了《征求意见稿》“分类领证”的原则，只是在文字表述上进一步做了梳理和明确。具体如下：

三、如何适用冲突的法律法规

鉴于上述，我们可以明显看出行政法规、部门规章和地方政府规章关于民办培训机构申请办学许可证问题的规定存在着较大差异，不仅民办培训机构本身，教育事业从业人员，甚至地方各级教育行政管理部门、人力资源社会保障部门、工商登记行政管理部门、民政管理部门等都很迷茫，究竟哪些民办培训机构应该申请办学许可证，哪些民办培训机构无需申请办学许可证？ 从理论上看，这是法律适用问题。我们对此简要分析如下：

如果《民促法实施条例》按照《送审稿》的规定得以通过生效，那么意味着在行政法规中明确了民办培训机构将实行“分类领证”原则，即面向少年儿童实行文化教育的培训机构必须领取办学许可证，而实行素质教育和其他培训的机构无需领取办学许可证。其他的部门规章及地方政府规章的规定与此不符的，将构成下位法违反上位法，根据《立法法》的规定，下位法违规的条款属于无效并需予以改变或撤销⁵。

在现有法律法规的框架下，应该充分尊重《实施细则》、《教育部通知》及《国务院80号文》的有关规定，因此“营利性的民办培训机构”及“面向中小学生的校外培训机构”须经审批取得办学许可证。

实践中可能存在最大疑惑的是这种情形。比如重庆市地方政府规章明确规定仅是非营利性培训机构需要申请办学许可证，对于营利性培训机构则规定“工商行政管理部门应当在收到教育行政部门或者人力资源社会保障部门反馈的书面意见后作出是否准予登记的决定。”，而《国务院80号文》规定所有面向中小学生的校外培训机构都需要申请办学许可证，那么如果在重庆市开办营利性的面向中小学生的校外培训机构是根据《立法法》第九十一条的规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”不需要领取办学许可证呢？还是根据《立法法》第九十五条的规定：“部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决⁶。”由国务院裁决后再来决定是否需要领取办学许可证呢？

四、我们的建议

民办培训机构是否需要取得办学许可证？这个问题绝对可以列入新《民促法》实施十大待解谜团之一。截至目前为止，我们也很难给大家一个非常明确的结论，本着审慎原则，我们的建议是：

等待修改后的《民促法实施条例》对此如何规定。如果“分类领证”的原则不变，那么可能皆大欢喜。

在《民促法实施条例》修改未定之前，积极响应国家层面关于中小学校外培训专项整治行动的要求，力争符合培训机构场地要求、师资要求及管理要求。新设面向中小学校外培训机构时建议做保守准备。

一定要熟悉各地关于培训机构设立审批、管理运营的最新地方法规及地方政府规章，依法依规行事。

注：

1. 由于机构改革的原因，原国务院法制办已并入司法部，故而以司法部名义发出《送审稿》。

2. 《营利性民办学校监督管理实施细则》第十四条规定：“审批机关对批准正式设立的营利性民办学校发给办学许可证;对不批准正式设立的，应当书面说明理由。经审批正式设立的营利性民办学校应当依法到工商行政管理部门登记。” 第四十九条规定：“营利性民办培训机构参照本细则执行。”

3. 《教育部通知》第二条第二款规定：面向中小学生举办的非学历文化教育类培训机构（以下简称校外培训机构）“对未取得办学许可证、也未取得营业执照（事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书），但具备办理证照条件的校外培训机构，要指导其依法依规办理相关证照”。

4. 《国务院80号文》第三条第五款规定：面向中小学生的校外培训机构（以下简称校外培训机构） “必须经审批取得办学许可证后，登记取得营业执照（或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书，下同），才能开展培训。”

5. 《立法法》第八十八条规定：“行政法规的效力高于地方性法规、规章。”第九十六条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销：……（二）下位法违反上位法规定的；……”

6. 《立法法》第九十五条规定：“地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：……（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。” 第九十六条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销：……（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；……”。