个人所得税法修正案草案热点问题透析

2018年6月29日，《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》（以下简称“修正案草案”）首次在中国人大网（www.npc.gov.cn）公布，并公开征求全社会意见，征求意见时间截止2018年7月28日。截至本文发出时，网站显示该部法律已收集反馈意见数逾六万条，远远高于同期征求意见的另外三部法律，其受社会关注度之高可见一斑。

作为我国税收重要组成部分，个人所得税是人民群众切身感受最为直接的税种，因此，《个人所得税法》的每一次修订都引发全社会的广泛关注与激烈讨论。此次修法是我国《个人所得税法》自1980年出台以来第七次修正，修改内容涉及税收居民、征税方式、税率结构、费用扣除、一般反避税等多方面，涉及范围广、力度大，其影响堪比2008年《企业所得法》的颁布，将对重塑我国个人所得税的政策和征管体系产生深远意义。

修正案草案自公布以来，社会反响热烈，各界人士展开了积极讨论。本文拟择百姓最为关切的几大热点问题进行分析，与大家分享和探讨。

一、外籍个人“超国民待遇”政策取消抑或保留

修正案草案规定：“在中国境内有住所，或者无住所而一个纳税年度内在中国境内居住满一百八十三天的个人，为居民个人，其从中国境内和境外取得的所得，依照本法规定缴纳个人所得税。在中国境内无住所又不居住，或者无住所而一个纳税年度内在中国境内居住不满一百八十三天的个人，为非居民个人，其从中国境内取得的所得，依照本法规定缴纳个人所得税。”

现行《个人所得税法》中并没有“居民”的概念，而是按照“住所”和“停留时间”两个标准来区分不同自然人的纳税义务。修正案草案首次引入了居民个人和非居民个人的概念，并将在中国境内居住时间是否满183天作为判断居民的标准，实现与国际接轨，也便于国家更好地行使税收管辖权。

然而，居民概念的引入是否意味着中国税收居民个人（特别是外籍个人）全球所得纳税义务的进一步明确？该问题主要源于现行《个人所得税法实施条例》（以下简称“实施条例”）的规定和税收征管实践。实施条例第六条规定，“在中国境内无住所，但是居住一年以上五年以下的个人，其来源于中国境外的所得，经主管税务机关批准，可以只就由中国境内公司、企业以及其他经济组织或者个人支付的部分缴纳个人所得税；居住超过五年的个人，从第六年起，应当就其来源于中国境外的全部所得缴纳个人所得税。”该条规定实际给予在中国居住5年以下外籍个人的境外所得纳税义务豁免的税收优惠，即外籍个人的“超国民待遇”。虽然实施条例规定纳税人享受该项免税待遇需经主管税务机关的批准，但税务实践中大多数外籍个人都实际享受了该项免税待遇。而且，通过每4年离境一次绕开5年的限制，成为外籍个人普遍采用的税收筹划方式。

综观我国企业所得税、车船税、房产税改革历程，吸引外资曾是立法的主要导向，而统一内外税制则是大势所趋。此次修法后，实施条例是否会废止该条规定，外籍个人“超国民待遇”政策取消抑或保留，成为了社会各界关注的焦点。该项政策的走向也将决定外籍个人税收征管方式是否会发生重大变革。

二、专项附加扣除或将课源制、申报制并行

修正案草案规定：“居民个人的综合所得，以每一纳税年度的收入额减除费用六万元以及专项扣除、专项附加扣除和依法确定的其他扣除后的余额，为应纳税所得额。专项扣除包括居民个人按照国家规定的范围和标准缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费和住房公积金等；专项附加扣除包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金等支出。”“居民个人向扣缴义务人提供专项附加扣除信息的，扣缴义务人按月预扣预缴税款时应当按照规定予以扣除，不得拒绝。”“专项附加扣除的具体范围、标准和实施步骤，由国务院财政、税务主管部门商有关部门确定。”

从“分类所得税制”向“分类与综合相结合的所得税制”变革，由“课源制”向“申报制”过渡，在我国个人所得税制改革中具有划时代的意义。然而，如何建立配套的税收征管制度、确保立法的有效实施是税务机关亟待解决的难题。从修正案草案规定来看，专项附加扣除方式很可能与目前外籍个人“八项免税补贴”类似，即由个人向扣缴义务人（即受雇单位）提供相关支出凭证，并直接在预扣预缴时扣除。这与大多数实行综合所得税制国家在年度汇算清缴时提供支出凭证、统一进行税前扣除不同。结合外籍个人“八项免税补贴”征管实践来看，修正案草案规定的扣除方式易引发以下问题：1、扣缴义务人的审核义务范围是什么；2、扣缴义务人的法律责任如何界定；3、如何有效防止纳税人“多头扣除”（即纳税人多处取得收入，同时向不同的扣缴义务人提出专项附加扣除申请）。其中扣缴义务人的法律责任问题，据我们了解，部分地方的税务机关只要发现扣缴义务人存在应扣未扣、应收未收税款的情形，即会对扣缴义务人处应扣未扣、应收未收税款百分之五十以上三倍以下的罚款。专项附加扣除规定由扣缴义务人审核扣除，必将大大增加扣缴义务人的审核责任及相应的税法风险。

考虑现有税收征管水平，若将扣除程序推迟到汇算清缴阶段，采取纳税人自行申报和上传扣除凭证并在审核通过后取得退税的方式，虽然一定程度上加大了税务机关的退税压力，但确实可以避免前述问题。而且，通过申报取得退税的方式，有利于培养纳税人自行申报的主动性和提高其纳税遵从度，也可以为我国未来全面推行综合所得税制乃至家庭申报制度打下坚实基础。

专项附加扣除制度在普惠纳税人的同时，也给税收征管带来了新的挑战。如何进一步落实该项制度，专项附加扣除方面可否实行课源制、申报制并行，如何既保障税款的有效征收又充分维护纳税人、扣缴义务人的合法权益，需要等待和持续关注相关部门的后续规定。

三、个人反避税规则将正式建立

修正案草案规定：“有下列情形之一的，税务机关有权按照合理方法进行纳税调整：（一）个人与其关联方之间的业务往来，不符合独立交易原则且无正当理由；（二）居民个人控制的，或者居民个人和居民企业共同控制的设立在实际税负明显偏低的国家（地区）的企业，无合理经营需要，对应当归属于居民个人的利润不作分配或者减少分配；（三）个人实施其他不具有合理商业目的的安排而获取不当税收利益。税务机关依照前款规定作出纳税调整，需要补征税款的，应当补征税款，并依法加收利息。”

随着经济的高速发展和高收入群体的不断壮大，个人所得税的逃避税情况日益严重。据测算，2011-2015年我国个税年流失额约为6000亿元,流失率(个税流失额占个税收入能力的比重）超过40%；富豪移民带来的个税流失额约为3652亿元。 修正案草案引入反避税条款成为此次修法的一大亮点。

个人所得税法领域的反避税规则长期处于缺失状态，对于相同或类似的避税行为，企业所得税已经建立较为完整的反避税制度体系，而个人所得税还处于无法可依的状态。例如，“间接转让中国应税财产”情形，现行企业所得税法及配套规定已经作出评估、申报以及扣缴等相关制度安排，对企业间接转让中国应税财产行为实施严格的税收监管；而自然人间接转让中国应税财产的情况虽然广泛存在，税务机关却无力调整，个别税务机关调整行为也因适用法律法规的欠缺而引发争议。

修正案草案引入反避税条款预示着我国个人反避税规则体系将逐步建立，未来随着金融账户涉税信息自动交换的施行，我国税务机关在个人所得税领域的反避税能力将会显著增强。尽管个人所得税反避税规则体系的建立有待相关规定的进一步出台，但建议高净值人群未雨绸缪，尽早审视自身的税务合规情况，修正相关安排，从而降低税法风险。

修正案草案的发布只是开启我国新一轮个税改革的第一步，我们将持续关注草案后续的修改、未来的正式颁布以及实施过程中面临的问题，也欢迎大家与我们一起研究和讨论。

参考文献：

1、《个人所得税修正案草案》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn

2. 《反避税视角下的<个人所得税法>修改》, 《税务研究》，2018年第2期

1.《反避税视角下的<个人所得税法>修改》, 《税务研究》，2018年第2期