新能源发电项目司法实践观察——主题一：用地政策与司法裁判规则解析（二）

 第二篇   新能源项目用地监管框架与分地类合规规则（下）

本篇为新能源项目用地监管框架与分地类合规规则下篇，继续围绕项目占用园地、未利用地的政策要求及合规要点展开，并就新旧规则衔接与存量项目过渡处理进行专题分析，以供参考。

三、项目占用园地的监管规则

（一）园地的法律地位与概念辨析

《土地管理法》第4条未将园地单独列举为农用地的亚类。但在自然资源管理实践中，园地一直作为独立地类存在。根据《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055-2019）附录A的内容，园地（02）指“种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多年生木本和草本作物，覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的土地”，包括果园（0201）、茶园（0202）、橡胶园（0203）、其他园地（0204）四个二级地类。根据附录B，在“三调”工作分类中上述园地属于农用地。¹这一分类标准在年度国土变更调查中持续沿用。2023年11月发布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）进一步确认了园地的独立地类地位（明确其代码为02），下设果园、茶园、橡胶园、其他园地四个三级类，统一适用于国土调查、监测、统计、评价、规划编制及用途管制等各个管理环节。

（二）园地在新能源项目用地中的实务困境

尽管园地在国土调查中属于独立地类，但在现行用地政策框架下，针对新能源项目占用园地的专项规定一直处于缺位状态。“12号文”和《2026年林草新规》均未对园地作出专门规定，导致实践中面临以下问题：

一是地类认定的不确定性问题。在部分地区，园地可能被归入林地管理。部分果园、茶园在林地保护利用规划中被划入林地范围，林草部门依据《森林法》将其按林地管理，要求办理林地占用审批手续。而自然资源主管部门依据“三调”成果将其认定为园地，适用一般农用地的管理规则。前述两个主管部门在地类认定上的差异，直接导致项目审批路径的模糊，是应按林地履行林草部门的审批程序，还是按一般农用地履行备案程序，往往需要个案沟通。

二是部分园地可能被纳入耕地管理。在耕地保护执法中，部分在耕地上种植果树、茶树等形成的园地，如果未依法变更地类，在国土变更调查中仍可能被认定为耕地，进而适用光伏方阵“一律不得占用耕地”的规定。

三是园地在国家层面缺乏统一的审批路径。由于“12号文”未对园地作出专门规定，园地在现行政策框架下的适用规则需要从“12号文”的一般条款中推导：园地属于农用地，光伏方阵占用园地应当适用“12号文”关于“占用其他农用地”的规则，即需合理控制规模，节约集约用地，不得改变地表形态、破坏农业生产条件，符合规定的可按原地类管理，实行用地备案，无需办理农用地转用审批。

（三）现行政策框架与地方实践

在国家层面，园地作为一种独立的农用地类型，目前并没有直接的法律或政策文件明确禁止光伏方阵占用园地，或者要求占用园地必须办理农用地转用审批手续。但部分地方已对园地光伏项目的建设条件和管理要求作出了细化规定：

例如，广西要求采用农光互补模式的光伏方阵涉及使用农用地（包括园地、林地、草地、坑塘水面等非耕地）的，除桩基用地外，用地不得改变地表形态、破坏农业生产条件、改变农用地用途（含种植、养殖）。²上述规定是在“12号文”框架内将园地明确纳入“其他农用地”范围，适用备案制规则。

陕西则确立了“梯度禁止、有条件占用”的规则。光伏项目原则上禁止占用25°以下园地；国家级、省级重大项目确需占用15—25°园地的，须经市级人民政府组织相关部门审核，报省自然资源厅同意后方可占用；特殊情况需占用其他园地的，须经省自然资源厅商省发改委联合审核同意。³上述规定实际上是通过地方性规定对园地设置了更加细化的限制。

此外，多数省份尚未出台涉及光伏项目使用园地的政策规定。实践中通常参照“12号文”关于“其他农用地”的一般规则进行管理，但管理口径存在地方差异。

四、项目占用未利用地的监管规则与合规要点

（一）政策框架与鼓励方向

未利用地是三类用地中政策门槛最低的，也是现行规则明确鼓励的优先布局方向。“12号文”明确“鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。在严格保护生态前提下，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地；对于油田、气田以及难以复垦或修复的采煤沉陷区，推进其中的非耕地区域规划建设光伏基地”。《2026年林草新规》同样要求“鼓励风电场项目开发空间集约复合利用，优先布局在沙漠、戈壁、荒漠等区域”。

上述政策意图在于，把项目用地需求引导至未利用地区域，从源头减少与耕地、林地、草原的冲突。国家层面已将沙漠、戈壁、荒漠地区列为大型风电光伏基地建设的重点布局区域，以库布其、乌兰布和、腾格里、巴丹吉林沙漠为重点，规划建设大型风电光伏基地，并对基地项目在用地方面给予优先安排土地利用计划指标、简化审批流程等政策倾斜。⁴

在审批路径上，未利用地的核心优势在于可用范围更宽泛，不受农用地特有的禁限约束，光伏方阵用地在符合选址要求、不改变地表形态的前提下，可适用备案制，按原地类管理，无需办理农用地转用审批。此外，“12号文”还鼓励利用采煤沉陷区、盐碱地等受损未利用地建设光伏项目，推动生态修复与新能源开发协同推进。

需注意的是，采煤沉陷区、盐碱地等受损未利用地虽然政策上受到鼓励，但合规要求并不宽松。一是地类认定仍需以“三调”成果为基础，部分沉陷区在“三调”中可能被认定为耕地或其他农用地，不能直接以“受损地”名义规避农用地管制；二是沉陷区地质条件不稳定，项目设计和施工方案需经相关部门论证，确保安全；三是沉陷区土地权属和补偿问题往往较为复杂，涉及国有矿山企业、集体经济组织和农户等多方主体，用地协议需妥善处理原有补偿义务和新增占地补偿的关系。

（二）刚性红线与禁止区域

未利用地虽然政策宽松，但仍存在刚性限制，以下几类区域仍然不能进：一是生态保护红线、自然保护地内的未利用地。二是位于湖泊周边、水库库区等特殊区域的未利用地。三是地表形态不能随意改变。光伏方阵使用未利用地的，不得硬化地面、不得破坏原有植被，否则可能被认定为改变土地用途，须补办建设用地审批手续。送出线路穿越荒漠、戈壁等未利用地的，同样适用上述“不改变地表形态”的要求，且须关注线路路径是否涉及禁建区域。对于线性工程穿越自然保护区的，需满足严格的前置条件，线路路径确实无法避让、采取生态环境无害化穿越方式、取得有审批权限的主管部门许可并完成生态影响专题论证。

（三）各地执行口径差异

目前，未利用地的监管在不同省份存在明显差异，需要结合项目所在地的具体政策做判断。西北地区（内蒙古、甘肃、青海、新疆等）未利用地资源丰富，政策态度最为积极，不仅在审批流程上进一步简化，部分省份还配套了土地出让金优惠、税收减免等支持政策，推动风电、光伏基地化开发。⁵中东部省份土地资源紧张，管控明显更严。江苏、安徽等地均明确不得在河道、湖泊、水库内建设光伏项目，在湖泊周边、水库库汊建设的须经科学论证并严格管控。⁶山东烟台福山区更进一步，要求集中式光伏方阵“不得在主干河流两侧和水库管理范围直观可视范围内布局”。⁷

五、新旧规则衔接与存量项目过渡处理

新旧规则的衔接直接影响存量项目能否继续推进，需根据项目类型和所处阶段分类处理。以下就风电和光伏项目分别梳理：

1.风电项目存量过渡规则

2.光伏项目存量过渡规则

“三调”取消宜林地分类对光伏存量项目的影响较大。在“153号文”时代，宜林地是光伏方阵使用林地的主要地类之一。“三调”将原宜林地根据实际现状分别归入林地、草地、未利用地等不同地类后，部分原以宜林地名义取得审批的项目，其地类性质需要重新评估。根据自然资发〔2023〕53号文，林地管理边界以“三调”成果为统一底版，原“宜林地”分类已不再保留。对于存量项目而言，这意味着：如果原审批时认定的宜林地在“三调”中被归入林地，且项目符合“12号文”规定的林光互补条件，合规风险相对可控；如果被归入乔木林地或竹林地，则属于“12号文”明文禁止的范围；如果被归入耕地，则面临更为严格的管制要求。

另外，我们也关注到“12号文”施行后，各省依据授权陆续出台了配套实施细则，对存量项目的合规处理提出了更为细化的要求。以陕西省为例，地方层面主要通过地方配套文件对存量项目的历史遗留问题进行过渡性安排。例如，渭南市自然资源和规划局经市政府同意，印发了《关于稳妥处理光伏项目用地历史遗留问题的意见》（渭自然资字〔2023〕291号），为辖区内历史遗留光伏项目用地问题提供了处理路径。

值得注意的是，在8号文有效期内（2017年9月至2022年9月）取得手续但处于规则空白期（2022年9月至2023年3月）的存量项目，其合规地位在“12号文”中未作明确规定，存在一定的不确定性。建议相关企业主动与当地自然资源主管部门沟通，结合项目具体情况评估合规风险，必要时依据“12号文”及地方配套文件补办相关手续。

综上，光伏项目存量过渡规则可归纳如下：

综上，目前新能源项目的用地政策正在从“项目导向”转向“地类导向”，“12号文”和《2026年林草新规》都是以地类为核心的管控规则，不同地类履行不同的用地手续。因此，在新能源项目的前期立项和选址阶段就应当逐一识别、分类处理，以地类属性为基础确定用地流程，提前落实合规性审查要求。无论是新建项目的选址尽调，还是存量项目的合规排查，都应当先查地类、核红线、对规则，三步走完，才能对新能源项目的用地合规状况做出基本判断。

[1] 参见《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055-2019）附录A和附录B。

[2] 参见2023年8月26日印发的《广西壮族自治区自然资源厅 广西壮族自治区林业局 广西壮族自治区能源局转发关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》“一、规范农光互补模式的光伏方阵用地。农光互补模式的光伏方阵涉及使用农用地（包含园地、林地、草地、坑塘水面等非耕地）的，除桩基用地外，用地不得改变地表形态、破坏农业生产条件、改变农用地用途（含种植、养殖）……”

[3] 参见2025年3月发布的陕西省自然资源厅、陕西省发展和改革委员会《关于统筹推进耕地布局优化调整和项目建设的通知》（陕自然资发〔2025〕50号）。

[4] 参见国家发展改革委、国家能源局2022年2月发布的《以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地规划布局方案》及后续批次基地清单。

[5] 内蒙古自治区：架空电力线路走廊（包括杆、塔基础）按原地类管理，杆、塔基础占用的土地由建设单位给予一次性经济补偿；同时对新能源和电网项目前期手续全面施行并联审批，审批部门对申报材料“只补正、不退回”。参见《内蒙古自治区人民政府办公厅关于修改内政办字〔2022〕55号、内政办发〔2024〕6号文件有关内容的通知》（内政办发〔2025〕39号，2025年10月31日）。新疆维吾尔自治区：昌吉州用足用好国家和自治区新能源项目支持政策，最大限度容缺受理、最快速度并联审批，新增光伏新能源项目用地面积报批压减90%以上。参见新疆维吾尔自治区自然资源厅《昌吉|做好用地服务保障加快建设战略性新能源基地》（2025年2月19日发布），载新疆自然资源厅官网。青海省：整合用地、林草、环评等19类前期手续的73套标准模板，配套编制开发建设管理流程图，标注从项目申报到竣工验收的27个关键节点，大幅缩减项目前期手续办理周期。参见青海省能源局等部门《青海省新能源项目开发建设管理指南》（2026年5月）。甘肃省：提出到2030年新能源装机规模达到1.6亿千瓦，全国重要的新能源及新能源装备制造基地基本建成，并明确支持利用采煤沉陷区、工矿废弃地等未利用地发展光伏风电。参见《甘肃省人民政府关于印发甘肃省“新能源+”行动实施方案的通知》（甘政发〔2026〕24号，2026年3月27日）。

[6] 参见《江苏省自然资源厅、江苏省林业局、江苏省能源局关于支持光伏发电产业发展规范用地管理的通知》（苏自然资函〔2023〕845号），第二条第（二）款，严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、Ⅰ级保护林地，"不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏发电项目的，应当经过科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全"。另参见安徽省《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理的若干措施》（2024年7月发布），明确光伏发电项目选址的负面清单包括："不得在河道、湖泊、水库内建设光伏发电项目，在养殖池塘等养殖区、限养区及湖泊周边、水库库汊建设光伏发电项目的，应当经过科学论证，严格管控。"

[7] 参见烟台市福山区人民政府《关于印发〈集中式光伏项目管理意见（试行）〉的通知》（2024年7月25日发布），第一条第（二）款："集中式光伏方阵用地……不得在省级以上自然保护区，省级以上风景名胜区，城市规划区等重要居民集中区周边，铁路、高速公路、国道、省道等重要交通干线，主要河流沿线直观可视范围内，特别是不得在主干河流两侧和水库管理范围直观可视范围内布局集中式光伏项目。"

声 明

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