解读《国务院关于对外投资的规定》对“跨境用工”的底层变革与重塑

一、引言

随着我国企业“走出去”战略纵深推进与高质量共建“一带一路”持续落地，我国对外投资规模稳居全球前列。跨境人员外派、境外属地用工、跨境技术协作、海外项目驻场用工，已成为中资企业国际化经营的常态化模式。建筑工程、能源资源、高端制造、跨境服务等重点领域，普遍存在规模化、长周期、高流动的跨境用工场景。与此同时，全球地缘政治格局持续演变，境外战乱风险、政策变动风险、国别歧视风险、司法调查风险、公共安全风险持续攀升，跨境用工面临的人身安全隐患、涉外劳资争议、技术与数据合规风险、海外经营壁垒等问题愈发突出。

2026年5月5日，国务院总理李强签署第837号国务院令，公布《国务院关于对外投资的规定》¹（下称“837号令”或“新规”），作为我国对外投资领域首部高位阶专项行政法规，不仅重构了对外投资的监管框架，也对企业跨境用工的合规管理提出了全新要求。本文将结合新规，分析给中国企业人才出海及跨境用工带来的具体影响，并在此基础上提出可行的应对建议，帮助企业在合规开展对外投资的前提下，助力海外业务发展。

二、新规亮点

1.跨境用工合规要求升级：破除了外派人员“无底线风险”的误区。

在传统企业运营体系中，跨境人员外派始终归属于人力资源调配和海外项目管理范畴。企业HR与业务团队的核心关注点，集中在出入境手续办理、外派薪酬津贴、跨境个税申报、岗位任期轮换等基础用工事务。在固有认知中，人员跨境调动只是单纯的空间岗位调整，与国家技术安全、出口管制、涉外风控等顶层合规要求毫无关联。

837号令的落地，彻底颠覆了这一传统认知体系。新规通过核心规制条款，将看似普通的人员跨境履职行为，从单纯的企业用工管理动作，升级为关乎国家投资安全、技术安全、数据安全的核心合规行为。在全新的监管框架下，跨境风控的核心载体不再局限于资金、物资、静态数据，承载企业核心技术、实操工艺、涉密信息与运营经验的从业人员，成为跨境合规管控最关键、最易忽视的“人”这一动态风险载体，这也是本次新规重构跨境用工合规体系的底层逻辑。

企业风控原均高度集中于有形资产跨境管控，设备出入境核验、技术合同备案、境外数据传输、投资流程报备等环节均有完善的管控机制，但对“人员携带的无形核心资源”长期处于监管真空状态。员工依托个人履职积累的生产工艺、实操诀窍、技术经验、涉密数据，借助跨境派驻、短期出差、技术协作等场景实现隐形外流，成为制约企业合规出海的盲区。新规第十三条精准填补了这一监管空白，明确界定了四类极易引发隐形技术外流的高危跨境场景：技术人员跨境派驻、境外在岗履职、跨境技术帮扶、跨国技能实训指导。与企业常规认知不同，这四类常态化业务场景，在法律层面均被定性为技术、数据的跨境转移行为，纳入出口管制监管范畴。

结合《中华人民共和国出口管制法》法定规制逻辑可知，技术出口的判定边界绝非局限于实物载体、纸质文件、电子代码的跨境传输。任何向境外机构、境外人员提供国家管制技术、专项服务、涉密数据的行为，均属于法定出口管制范畴。换言之，技术人员在境外现场完成的工艺拆解、设备调试、技术答疑、实操教学等工作，本质是无形技术的跨境输出，与传统的技术文件出境、数据外发具备同等法律合规效力。

基于此，中国企业出海面临全新的合规结构性错位：企业内部审批体系以用工合规、权益保障、项目落地效率为核心目标，而国家外部监管体系以技术安全、涉密管控、出口合规、国家安全为核心底线。两套独立运行的逻辑体系，通过人员跨境流动这一场景实现深度绑定、双向约束。

需明确的是，新规并非对所有出海人员增设严苛审批门槛，行政、后勤、通用运营等无技术涉密属性、无核心权限的普通岗位，其跨境流动不受额外管控。真正需要企业重构风控体系、前置审查机制的，是掌握核心生产工艺、敏感研发技术、涉密运营数据的技术岗、研发岗、核心管理岗，此类人员的跨境派驻，已然成为企业出海合规的核心风险控制点。

2.跨境用工权益升级：建立领事保护与协助机制

中国企业出海投资最担心的莫过于投资目的国家（地区）发生战争、武装冲突、暴乱、严重自然灾害、重大事故灾难、重大传染病疫情、恐怖袭击等重大突发事件，不仅对外投资的资产易受损，外派人员伤亡直接关系着出海投资的成败。

《对外劳务合作管理条例》《对外承包工程管理条例》等法律法规更为聚焦劳务人员劳动关系、薪酬、境外履约保障。本次新规明显重点关注境外用工人员的人身安全保障。新规的第二十条赋予国家依法为项目所在国的中国籍员工的合法权益提供领事保护与协助。尤其是，投资目的国家（地区）发生战争、武装冲突、暴乱、严重自然灾害、重大事故灾难、重大传染病疫情、恐怖袭击等重大突发事件，项目所属中国籍员工因人身财产安全受到威胁需要帮助的，驻外外交机构应当根据相关情形提供协助。这将国家依法为中国籍员工在项目所属国提供领事保护与协助的机制，正式上升为行政法规层面的明确制度安排，进一步夯实了企业跨境用工中境外员工权益保障的国家层面支持基础。

3.合规维度全面升级：搭建技术、数据、廉洁、用工四维风控体系

依托837号令全新的顶层监管逻辑，跨境用工合规彻底跳出仅保护企业用工合规范畴的局限，实现全方位扩容升级，全面覆盖数据安全、商业秘密与竞业管控、跨境廉洁风控、劳动权益保障四大核心领域，构建闭环化的跨境用工合规风控体系。

• 跨境个人信息合规：隐形数据流动纳入法定监管范畴

过往企业开展跨境用工管理时，员工身份信息、生物识别资料、薪酬社保数据、海外派驻履历、涉密岗位信息等敏感数据，普遍存在随意跨境传输、境外报送、涉外举证使用的无序情况，缺乏监管闭环。依据新规第二十二条，企业在配合涉外司法举证等工作时，必须前置开展合规审查，重点核查是否违反保密、数据安全、个人信息保护、技术出口管理等法律法规及监管要求；若对外举证事项需经政府审批的，企业务必严格履行报批流程。实务中在处理跨境用工争议时，极易发生企业向司法机关提交证据，人力资源部门为证明相关用工事实一并附带母公司技术资料、员工个人信息等材料，无意间触碰监管红线。对此，企业必须严守保密要求与技术出口管理底线。这也意味着，跨境用工人员的个人信息及相关技术及数据安全不再是孤立的用工问题，而是上升为对外投资领域的核心安全议题。

• 商业秘密与跨境竞业：人员流动风险绑定企业投资资质

837号令将员工保密义务相关规则，从传统的劳动用工管理范畴，升级为对外投资合规的强制性核心要求。对于国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，外派核心技术人员、中高层管理人员在境外在岗履职期间存在的泄密行为、违规境外兼职、离职后跨境违规外泄等行为，不再仅仅引发企业内部劳动纠纷、民事追偿，而是会被认定涉嫌对外投资合规违规，影响企业整体出海经营。这就要求企业必须搭建岗前保密交底、在岗动态监管、离岗竞业约束的全周期管理机制，从源头杜绝核心技术、商业秘密、涉密资源随人员跨境流动而发生流失。

• 跨境舞弊廉洁风控：企业内控漏洞升级为行政追责事项

基于新规明确的诚实守信、公平竞争的对外投资经营底线，境外从业人员的商业贿赂、境外利益输送、虚假费用报账、关联交易舞弊、跨境套利等廉洁违规行为全面升级风险层级。此类问题不再单纯是企业内部的内控管理漏洞，而是扰乱对外投资市场秩序、违反法定经营义务的违规行为。员工个人的违规履职、舞弊行为，将直接牵连企业对外投资备案资质，触发罚款、限期整改、行业禁入等严厉惩戒，廉洁合规正式成为跨境用工不可突破的刚性底线。

• 工亡社保差额风控：劳动权益合规纳入投资合规考核

新规明确禁止企业损害境外从业人员合法权益，直击跨境用工领域长期存在的社保合规乱象。部分企业为压缩跨境用工成本，在国内按照最低基数缴纳工伤保险，甚至直接以境外商业保险替代国内法定工伤保险，规避社保法定缴费义务。一旦境外发生工亡事故，社保基金赔付不足产生的巨额差额，需由企业全额兜底赔付。同时，未足额参保、以商业保险替代法定社保、刻意规避用工责任的行为，也易导致对外投资合规瑕疵，同时叠加行政处罚。

4.壁垒破局与主动反制：构建国家保障与对等反制的双向防护体系

837号令在强化合规监管、压实企业与个人责任的同时，也为出海企业与境外从业人员搭建了国家级保障体系。新规第二十三条及第二十五条构建起法治化投资壁垒处置与对等反制规则，专门化解中资出海长期面临的国别准入歧视、人员入境壁垒、单边投资限制、针对性商业打压等现实痛点。若东道国出台规则刻意限制中方人员入境履职、设置不合理门槛或实施排他性投资管制，商务主管部门可依法启动壁垒立案调查，结合调查结论出台国别投资政策调整、进出口管控等对应举措；针对带有歧视属性的限制性立法与行政措施，对华用工歧视、人员流动壁垒、不公平投资限制、恶意打压中资企业等不合理措施，可依法开展专项调查、实施保护性、对等性反制举措，为企业海外合规经营、人员自由跨境流动，筑牢顶层法治保障，国家建立常态化国别风险监测。

5.国际协定赋能：拓宽跨境用工社保税务合规空间

新规第十九条明确，国家推动商签各类双边、多边投资与经贸协定，以条约约定完善海外投资保护、优化跨境投资营商环境。多数行业解读习惯从资本准入、股权保护、投资争端解决视角理解本条价值，却容易忽略，该项制度安排同样是破解外派用工跨境税务冲突、社保衔接失衡、工亡赔付跨法域受阻的关键顶层抓手，成为化解用工成本与合规缺口的政策源头支撑。

我国在双边投资协定、避免双重征税协定、社会保障双边协定谈判缔约过程中，将中方外派雇员个税征管划分、跨境社保互免、异地参保互认、工伤待遇跨境协助理赔等内容纳入缔约磋商范围。依托生效国际条约约定，破除不同国家税法、社保立法割裂带来的制度壁垒，从国际法层面打通境内外用工规则衔接通道。

这将有利于化解企业跨境用工两大实务痛点：

其一，跨境税收矛盾减负。在缺少双边税收约定的情形下，外派员工极易被境内、东道国双重征税，企业需额外承担高额个税补差成本。依托已签署的避免双重征税协定，明确劳务所得征税管辖权，划定外派人员居住时限、收入归属判定标准，规避重复计税，压缩企业外派用工隐性税负。

其二，社保差额风险缓释。此前不少企业迫于东道国强制参保规则，既要在国内足额缴纳工伤保险等五险，又要在境外重复投保当地法定社保，用工成本翻倍；若选择只投境外商业险替代国内工伤保险，又会落入新规用工违规、工亡差额自担的处罚红线。借助双边社保互认协定，满足约定派驻期限、岗位条件的中方外派人员，可依规豁免东道国本地强制社保参保义务，仅按国内法规完成参保缴费，从根源上减少重复投保开支，同时规避因异地参保割裂形成的工亡待遇赔付差额隐患。

三、结语

837号令的落地，本质不是对出海企业增设层层管制门槛，而是用法治化规则重塑跨境用工的底层逻辑。过往不少企业将人员外派简单划归HR行政事项，只着眼签证、津贴、属地薪酬等表层问题，忽视技术带出、数据外流、社保欠缴、跨境舞弊潜藏的连锁合规隐患，这套粗放管理模式已难以适配现行监管框架。

从第十三条把技术人员流动纳入技术出口管制，到第十六条强制企业落地内控与人员保障体系，再到第十九条借助多双边国际协定搭建跨境财税、社保的国际法保障通道，新规从国内监管、国际规则双向补齐跨境用工制度短板，用工合规从此串联起国家安全、技术管控、劳动者权益、跨境财税多重维度。跨境用工选择不再模糊随意，未足额参保带来的工亡差额、涉密技术随人员隐形外流等历史遗留风险，也迎来刚性约束与制度化化解路径。

对出海主体而言，顺应新规不等于被动增加管理成本，而是依托制度红利重构用工体系：借助双边税收、社保协定统筹个税与参保筹划，依托人员分级管控堵住技术外泄漏洞，依托完善内控规避个人追责与投资惩戒。未来跨境用工的核心竞争力，落脚在事前尽调、分层用工、动态风控的精细化管理之上。

告别野蛮生长的外派时代，在监管与国际协定双向护航的新格局下，企业唯有跳出单一人力资源思维，将合规嵌入外派决策全链条，方能在稳健合规的前提下持续深耕海外市场。

1.https://www.gov.cn/gongbao/2026/issue_12786/202606/content_7071618.html

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