新能源发电项目司法实践观察——主题一：用地政策与司法裁判规则解析（一）

在“双碳”战略持续纵深推进的时代背景下，风电、光伏等新能源项目已然成为我国能源结构绿色低碳转型、保障能源安全稳定供应的核心支撑。多年来，我们持续关注新能源发电项目的司法实践。近年来，伴随国土空间用途管制体系持续完善、耕地与林草资源保护刚性约束不断强化、生态保护管控边界日趋细化明确，用地合规性已从新能源项目开发建设的常规审查环节，升级为决定项目能否合法落地、顺利投产、长效运营的核心命脉。行业司法与行政执法监管尺度持续从严，因地类认定偏差、用地审批程序缺失、复合用地模式违规踩线、临时用地履约失范等合规瑕疵，引发的行政处罚乃至刑事追责案件逐年攀升。基于此，本主题系统梳理现行有效法律法规、行业专项政策与司法裁判要旨，归类提炼新能源项目用地合规要点与违规处置规则，旨在为行业投资开发、合规风控、争议解决提供实务指引。受篇幅所限，本主题分六篇展开。

目  录

第一篇：新能源项目用地监管框架与分地类合规规则（上）

第二篇：新能源项目用地监管框架与分地类合规规则（下）

第三篇：新能源项目违法用地：行政责任与执法裁判规则

第四篇：新能源项目违法用地：民事责任与合同效力认定

第五篇：新能源项目违法用地：刑事责任与刑事风险边界

第六篇：新能源项目用地：典型争议解决与合规修复路径

第一篇 新能源项目用地监管框架与分地类合规规则（上）

风电、光伏项目的用地监管，法律层面以《土地管理法》《森林法》《草原法》《环境保护法》为基本依据，行政法规层面由《土地管理法实施条例》《森林法实施条例》等提供配套规则。自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司联合发布的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，下称“12号文”），以及国家林草局、国家能源局于2026年1月发布的《关于支持风电开发建设规范使用林地草地有关工作的通知》（林资规〔2026〕1号，下称《2026年林草新规》）两部专门性文件，为新能源项目用地提供直接政策指引。国土空间规划“三区三线”管控规则和第三次全国国土调查（下称“三调”）地类认定成果，是判断用地合规的基础标尺。¹自然资源部与国家林草局于2023年4月联合印发的《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号，下称“53号文”）确立了“三调”与林地地类协调的基本原则。此外，各省市依据本地实际出台的自然资源、林草等领域的地方性法规和规范性文件，也是项目用地合规的核心政策依据之一。

鉴于新能源项目建设过程中，各地类的用地政策并不相同，且风电与光伏项目在用地地类存在区别，故下文将结合地类进行分类介绍。

一、项目占用林地、草地的监管规则与要点

根据《土地管理法》第4条的规定，国家土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。从法律分类体系来看，林地、草地属于农用地的范畴。²但林地、草地分别受《森林法》《草原法》专门调整，主管部门为林业和草原主管部门，在用地政策、禁限要求、审批程序及修复义务等方面与耕地及一般农用地存在显著区别，因此本文将其与农用地分开，作单独梳理。

根据《森林法》第83条的规定，林地是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。³在林地保护管理层面，我国实行林地分级管理制度。林地保护等级共划分为四个等级。根据《县级林地保护利用规划编制技术规程》（LY/T 1956）及《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）》的相关规定，Ⅰ级保护林地是我国重要生态功能区内予以特殊保护和禁止人为活动的区域，以保护生物多样性、特有自然景观为主要目的，包括国家公园和自然保护区核心保护区、饮用水源地一级保护区内林地等。Ⅰ级保护林地实行最严格的保护制度。

根据《草原法》第2条和第74条的规定，草原是指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地。⁴在第三次全国国土调查工作分类中，草地进一步细分为天然牧草地（0401）、沼泽草地（0402）、人工牧草地（0403）和其他草地（0404），其中天然牧草地、沼泽草地、人工牧草地属于农用地，其他草地属于未利用地。根据《草原法》第42条的规定，国家实行基本草原保护制度，将重要放牧场、割草地、用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、对调节气候涵养水源保持水土防风固沙具有特殊作用的草原、作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原、草原科研与教学试验基地等划定为基本草原，实施严格管理。⁵

（一）风电项目用林、用草的监管规则

风电项目用林、用草的监管，以2026年为界，可以分为两个阶段。

2026年之前，政策经历了从宽松到收紧的转变。2019年以前，风电项目处于规模化扩张期，林地使用管控相对宽松，审批程序较为简便。2019年，国家林草局发布《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》（林资发〔2019〕17号），首次明确将天然乔木林地、一级国家级公益林地等划为禁建区域，同时衔接生态保护红线，植被恢复要求提高。此后几年，用地监管力度持续增强。

2026年1月，国家林草局与国家能源局联合发布《2026年林草新规》，对风电项目用林、用草作出了系统性规范，政策口径进一步收紧。具体而言，在禁建区域方面，新规明确生态保护红线、自然保护地、重要湿地、重点国有林区林地草地内不得新建、扩建风电场项目。在避让要求方面，新规将风机基础、施工和检修道路、升压站、集电线路等全部设施纳入统一监管，要求使用（含临时使用）林地草地的，应避让以下区域：国家级公益林中的乔木林地（包括未成林造林地和迹地），年降水量400毫米以下区域的乔木林地，基本草原，野生动物重要栖息地（迁徙通道）及其他集群活动区域。在审批程序方面，新规要求新建、改扩建风电场应当严格按规定办理林地草地审核审批手续，符合使用林地草地条件的，应当加快办理审核审批手续；涉及新增建设用地的，须依法依规办理建设用地审批手续；涉及湿地、野生动物重要栖息地、迁徙通道、重点保护野生植物生长环境的，应按照《湿地保护法》《野生动物保护法》《野生植物保护条例》等有关规定执行。在施工道路管理方面，新规明确施工和检修道路应尽可能利用现有道路；确需新建或扩建的，可结合防火路、农村道路等，按相关行业标准建设；施工道路经论证无法恢复的，应与检修道路一并办理永久使用林地、草地手续。在生态修复方面，新规明确临时使用林地、草地期满后，要及时依法恢复林草植被和生产条件；项目退役后，鼓励用地修复与森林草原修复有机结合，可通过各类生态修复工程和国土绿化项目优先修复为林地、草地。此外，新规严禁通过违规改造现地的方式规避禁限建规定，并强化了全过程监管要求，风电场项目配套森林草原防灭火设施应当与该建设项目同步规划、设计、施工、验收，用地单位应加大生态影响监测力度，及时采取有效措施保障鸟类等野生动物的迁徙安全。

需要特别说明的是，《2026年林草新规》中的“禁止建设”与“应当避让”性质不同，法律后果也有本质区别。生态保护红线、自然保护地、重要湿地、重点国有林区属于禁止建设区域，不得新建、扩建风电场项目，没有审批通道。而国家级公益林中的乔木林地、年降水量400毫米以下区域的乔木林地、基本草原、野生动物重要栖息地等属于应当避让的区域，原则上不得使用，但基本草原对国家级重大项目留有占用通道，野生动物栖息地经评估并采取保护措施后可以使用。这一区分在实践中的意义在于，禁建区域内建设属于根本性违规，几乎无法补救；避让区域内涉及的情形，部分可以通过论证和审批获取合法性。

（二）光伏项目用林、用草的监管规则

光伏项目用林用草的监管，以2023年为界，也可分为两个阶段。

此前，光伏方阵使用林地主要依据2015年国家林业局发布的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）（下称“153号文”），允许使用宜林地及部分灌木林地，禁止使用有林地、疏林地等区域。草原使用无专项规定，各地尺度不一。到“12号文”出台前，“153号文”因“三调”取消宜林地分类而适用困难，光伏复合项目用地一度处于规则不明状态。

“12号文”对光伏用地规则进行了系统修改，核心在于将光伏项目用地划分为方阵用地与配套设施用地，分别适用不同审批路径。“12号文”明确，光伏发电项目用地根据用地性质实行分类管理。光伏方阵用地包括光伏面板、采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地；配套设施用地包括变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地。

在光伏方阵用地方面，“12号文”规定，新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区；光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。对于使用林地的情形，光伏方阵用地须采用林光互补模式，仅限于年降水量400毫米以下区域的人工灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的人工灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板。对于使用草原的情形，“12号文”并未要求必须采用草光互补模式，而是规定“鼓励采用‘草光互补’模式”。无论是否采用草光互补模式，占用草地的均须依据《草原法》第38条的规定，经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意，办理草原征占用审批手续；符合草光互补条件的，光伏方阵用地可按原地类管理、实行用地备案，无需办理农用地转用审批。在此分类框架下，采用直埋电缆敷设方式的集电线路，归入光伏方阵用地范围，按原地类管理，实行用地备案；架空方式的集电线路属于配套设施用地，按建设用地管理。

配套设施用地方面，“12号文”明确按建设用地管理，占用农用地的须依法办理农用地转用与土地征收审批，落实耕地占补平衡义务，且一律不得占用永久基本农田。

“12号文”还明确要求各省依据国土空间规划和本地实际，制定配套实施细则。此后，多个省份在“12号文”基础上陆续出台了地方政策性文件，对光伏方阵用地的准入条件、审批路径和复合利用标准作了进一步细化。以陕西省为例，2023年9月，陕西省自然资源厅、省发展改革委、省农业农村厅、省林业局联合印发了《关于加强用地服务保障支持光伏发电产业发展的通知》（陕自然资发〔2023〕40号），在“12号文”基础上进一步明确：光伏方阵涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的人工灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的人工灌木林地；光伏方阵涉及草地的，不得改变草地性质，不得裸露地表、硬化或作其他用途等。

（三）风电与光伏项目在用林、用草上的主要差异

风电项目与光伏项目的用林、用草规则存在明显差异，源于二者的用地方式不同，风电项目主要为点状布局，光伏项目则为面状铺设。具体对比如下：

此外，以下几项刚性红线系风电项目、光伏项目均须遵守：生态保护红线、自然保护地等法定禁建区域一律不得进入，就送出线路、集电线路等线性工程而言，虽允许以生态环境无害化方式穿越自然保护区，但须满足严格前置条件；⁶严禁将乔木林地、竹林地采伐改造为灌木林地后架设光伏板，“12号文”已明确封堵这一路径。需要特别说明的是，禁止占用基本草原仅适用于光伏项目，风电项目在满足国家级重大项目条件并经论证无法避让后，仍可占用，两者在基本草原占用上的规则存在本质差异。

（四）林光互补、草光互补项目的备案程序

“12号文”明确光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式；涉及使用草地的，鼓励采取草光互补的模式，不改变草原地表形态、不破坏草地原生植被。符合上述条件的方阵用地可按原地类管理，实行用地备案，无需办理农用地转用审批。需要注意的是，无论是否办理备案，光伏方阵用地均不得改变地表形态，否则可能影响备案效力或触发其他审批要求。但“12号文”对于备案的具体程序未作统一规定。在草原管理层面，国家林业和草原局办公室还专门发布了《关于支持光伏发电产业发展规范使用草原有关工作的通知》（办草字〔2023〕126号），对草光互补项目的认定和管理作了进一步规范。

以内蒙古为例，内蒙古自治区自然资源厅于2023年6月5日发布《内蒙古自治区支持光伏发电产业发展规范用地管理实施细则》（内自然资发〔2023〕026号），确立了联审机制，明确对于符合国土空间规划和用途管制要求、纳入国土空间规划“一张图”的光伏发电项目，由旗县级自然资源、林草、能源等主管部门依据项目立项范围进行联审，统筹协调对项目用地用林用草的审查工作。并进一步规定，采用“林光互补”或“草光互补”的光伏方阵用地，由当地林草部门出具认定意见，对不改变土地用途、按原地类认定的，允许与土地权利人以租赁等方式取得，双方签订补偿及租赁协议后，报旗县级自然资源、林草主管部门备案。⁷

二、项目占用农用地的监管规则与审批规则

如前所述，根据《土地管理法》第4条的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。林地、草地虽在法律分类上属于农用地，但因监管主体和审批规则存在显著差异，本文已将其单独梳理，本节所讨论的农用地主要指耕地及一般农用地。农用地占用的监管重心与林草地有所不同。林草地的核心是“能不能用、怎么修复”，农用地的核心则是“能不能占、怎么补”，前者重在生态保护，后者重在用途管制。

（一）风电项目占用农用地的监管规则

根据《土地管理法》第4条的规定，国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。根据《关于批准发布〈电力工程项目建设用地指标（风电场）〉的通知》（建标〔2011〕209号），风电场用地分为风电机组及机组变电站用地、升压变电站及运行管理中心用地、交通工程用地、集电线路用地四类，并分别核定了每类设施的用地指标。风电项目的风机基础、升压站、运行管理用房、永久性检修道路、集电线路塔基等全部设施，在法律性质上均属于永久性建设用地。上述设施占用农用地的，依据《土地管理法》第44条确立的土地用途管制制度，须依法办理农用地转用审批手续。⁸

需要特别关注的是耕地中的永久基本农田占用问题。《土地管理法》对永久基本农田的保护是刚性的，经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。⁹除了国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目，选址确实难以避让的，方可依法报批，且必须报国务院审批。也就是说，落到风电项目上，要同时满足三个条件才能占用：一是项目属于纳入国家级规划的国家重大能源项目，二是选址确实无法避让，三是占用规模符合国家用地定额标准，且需经国务院审批。除此之外，任何风电项目不得占用永久基本农田，也不得通过临时用地、土地租赁等方式变相占用。对绝大多数风电项目而言，永久基本农田是一条没有弹性的红线。

风电项目送出线路同样受上述规则约束，但在用地审批程序上存在一定的特殊性。实践中部分省份允许架空电力线路走廊“以补代征”，即杆塔基础不实行征地，由建设单位给予一次性经济补偿。¹⁰需要特别指出的是，“以补代征”仅是征地程序的简化，并不构成永久基本农田保护规则的豁免。项目不属于国家级规划重大能源项目的，即使所在省份允许“以补代征”，也不得占用永久基本农田。“以补代征”属于地方规范性文件的程序性安排，效力层级低于法律，不能豁免永久基本农田保护规则的适用。

（二）光伏项目占用农用地的监管规则

光伏项目占用农用地的监管，以“12号文”发布为界，同样经历了规则的重大调整。“12号文”之前，光伏复合项目用地管理的主要依据是2017年原国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合发布的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）。该文件允许光伏方阵使用除永久基本农田以外的农用地，且不改变土地用途的可按原地类认定。但该文件有效期五年，于2022年9月到期。到期后至“12号文”发布前，光伏复合项目用地管理一度处于规则空白状态。

“12号文”在农用地领域确立了新的规则框架，监管态度比旧规明显收紧：

一是光伏方阵用地范围大幅缩窄。“12号文”明确规定，光伏方阵用地一律不得占用永久基本农田和耕地。占用其他农用地的，需合理控制规模，节约集约用地，且光伏方阵用地一律不得改变地表形态、破坏农业生产条件，符合规定的可按原地类管理，实行用地备案，无需办理农用地转用审批。配套设施用地（升压站、运行管理用房、检修道路、架空集电线路等）则按建设用地管理，占用农用地的须依法办理农用地转用与土地征收审批，且一律不得占用永久基本农田。

二是“农光互补”项目的准入条件明确。农光互补项目的门槛显著提高，选址须符合国土空间规划和农业发展规划，严禁占用永久基本农田和高标准农田；光伏方阵建设不得破坏耕地耕作层，不得改变农用地的农业用途；农业生产设施与光伏设施须同步设计、同步建设、同步验收；光伏板架设高度、行列间距、农业产能等均有硬性标准。在实际操作中，采用农光互补、林光互补等模式建设光伏复合项目的，需由县级农业、林业等部门对项目单位组织编制的《土地复合利用方案》进行审核，分别出具不影响农业生产、生态安全等评审意见后实施。上述规定的实质要求是，农业经营必须是真实的、持续的，而非为光伏项目背书的形式要件。

在审批层级和流程方面，“12号文”对光伏方阵用地和配套设施用地设置了不同的路径。光伏方阵用地实行用地备案制，由县级自然资源主管部门会同同级林草、能源主管部门，在项目选址、建设、运营等方面进行监管。配套基础设施用地则须按照建设用地管理，占用农用地的须依法办理农用地转用和土地征收审批手续，其中占用耕地的须落实“占一补一、占优补优”的占补平衡义务。这一区分意味着，光伏项目的用地审批不是一个单一程序，而是需要根据各块用地的性质和设施类型，分别走备案和审批两条线。

（三）风电项目与光伏项目占用农用地的规则差异

风电项目全部设施按建设用地管理，规则相对稳定；光伏方阵用地采用备案制，合规判断更为复杂。对比如下：

以上为本系列文章的第一篇（上），聚焦风电、光伏项目占用林地、草地及农用地的监管规则与合规要点，项目占用园地、未利用地的鼓励政策与合规要求，以及新旧规则衔接与存量项目过渡处理等问题，将在本系列第二篇（下）中专题讨论。

[1] 参见国务院第三次全国国土调查领导小组办公室《第三次全国国土调查主要数据公报》（2021年8月25日公布）。“三调”成果是当前国土空间规划编制和各类自然资源管理的基础数据，也是项目用地合规性审查的核心依据。

[2] 《土地管理法》第4条规定：“……国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地……”

[3] 《森林法》第83条规定：“……（三）林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等……”

[4] 《草原法》第2条第2款规定：“本法所称草原，是指天然草原和人工草地。”第74条规定：“本法第二条第二款中所称的天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。”

[5] 《草原法》第42条规定：“国家实行基本草原保护制度。下列草原应当划为基本草原，实施严格管理：（一）重要放牧场；（二）割草地；（三）用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地；（四）对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原；（五）作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原；（六）草原科研、教学试验基地；（七）国务院规定应当划为基本草原的其他草原。基本草原的保护管理办法，由国务院制定。”

[6] 2026年3月15日起施行的新修订《中华人民共和国自然保护区条例》第26条规定：“除下列活动外，自然保护区核心保护区内禁止人为活动：……（三）必须且无法避让、以生态环境无害化方式穿越地下、水下或者空中的线性基础设施建设……”

[7] 内蒙古自治区自然资源厅2023年5月31日发布：https://zrzy.nmg.gov.cn/zfxxgkzl/fdzdgknr/zcwj/bmwj/202306/t20230605_2325964.html

[8] 《土地管理法》第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。”

[9] 《土地管理法》第35条第1款规定：“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。”

[10] 参见内蒙古自治区人民政府办公厅《关于修改内政办字〔2022〕55号、内政办发〔2024〕6号文件有关内容的通知》（内政办发〔2025〕39号，2025年10月31日施行），明确架空电力线路走廊（包括杆、塔基础）按原地类管理，杆、塔基础占用的土地由建设单位给予一次性经济补偿，无需办理土地征收手续。山西省人民政府办公厅《关于进一步优化电网项目审批流程的实施意见》（晋政办发〔2025〕22号）规定，输电线路走廊（包括杆、塔基础）原则上不征地，只作一次性经济补偿，但选址时应避让耕地和永久基本农田。

声 明

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