从《民用航空法》修订看低空经济的现有监管体系梳理及监管前瞻

一、引言：修法背后的产业信号

低空经济作为新质生产力的典型代表，正逐步迈向规模化发展的新阶段。2021年，《国家综合立体交通网规划纲要》首次将“低空经济”纳入国家规划。2024年，“低空经济”首次写入政府工作报告，明确提出“积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”；同年，国家发展改革委员会（“发改委”）专门成立低空经济发展司。2025年12月27日，十四届全国人大常委会第十九次会议表决通过新修订的《中华人民共和国民用航空法》，自2026年7月1日起施行（以下简称“新《民航法》”，现行有效的《中华人民共和国民用航空法》简称“《民航法》”）。此次修法首次增设“发展促进”专章，明确写入“低空经济”表述，并提出“促进低空经济发展”，标志着低空经济在法律层面的基础正式建立，解决了低空经济的上位法依据问题，明确了低空经济发展的战略方向，也标志着我国低空经济从政策驱动向法治保障的关键转型。值得一提的是，2026年，“低空经济”再次被写入政府工作报告，列为国家新兴支柱产业之一。

低空经济法律框架虽已立梁架柱，但具体规则仍在动态形成，目前既是窗口期也是风险期。如何在符合监管规定及妥善防范法律风险的基础上抓住窗口机遇，是当前行业市场主体关注的重点问题。本文旨在提供一张低空经济监管体系的导航图，帮助市场主体在复杂的监管体系中厘清监管框架，并结合自身业务在监管体系中锁定坐标。

二、主要监管机构版图梳理：中央统筹、多线监管、地方创新与协同

目前，低空经济整体形成了“中央统筹战略—部委多线监管—地方创新协同”的三级监管体系。

（一）中央统筹战略

低空经济作为新兴领域，需要中央层面全面部署、统筹战略。发改委低空经济发展司是低空经济的重要统筹部门之一，负责拟订低空经济发展战略、中长期发展规划以及协调相关重大问题等。

其中，就低空经济的重要基础——空域规划而言，中央空中交通管理委员会（以下简称“中央空管委”）为主要监管领导机构，负责制定全国空中交通管理有关规章制度，推进标准体系建设，规划空域资源配置，推进低空空域管理改革等。

（二）部委多线监管

从监管执行层面，中国民用航空局（以下简称“民航局”）作为行业主管部门，在低空经济监管中扮演着重要角色。在实践中，民航局及其所属地区管理局、监管局承担航空器适航审定、通用航空企业运营资质许可、飞行计划审批等全链条主要监管职能。

除上述外，还有多个部委（如工业和信息化部（以下简称“工信部”）、公安部、国家市场监督管理总局（“市监总局”）等）参与低空经济运行管理。工信部主要负责低空经济产业标准制定、无线电管理，协同支撑低空信息基础设施建设。公安部与市监总局则从公共安全与产品质量执法角度，分别对“黑飞”进行治安处罚、对产品责任进行执法监督。

（三）地方创新与协同

在地方层面，近年来多地将低空经济纳入规划部署，出台低空经济产业促进专项法规并建立协调推进机制，呈现出差异化的监管创新模式。举例而言，深圳市建立市级低空经济发展工作领导小组及协调机制，并于2024年2月出台《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，成为全国首部低空经济产业促进专项法规。

地方政府与中央的协同发力，已探索构建出了“中央统筹、地方创新与协同”的监管模式。需要明确的是，地方监管创新存在法律边界，适航审定、空域管理等核心权限仍保留在中央层面。

综合上述，低空经济的主要监管机构版图总结如下：

三、法规体系概览：从基础法到中央、地方规定的层级构造

（一）基础法：新《民航法》修订的突破性意义

新《民航法》作为民航领域基本法，其主要相关条款构成低空经济的顶层制度设计，在以下方面具有突破意义：

第一，构建低空经济促进发展的法律框架。增设“发展促进”专章，首次在国家法律层面写入“低空经济”表述，明确国家鼓励发展通用航空、加快构建基础设施网络，并授权各级政府部门根据需要制定低空经济相关发展规划，为产业扶持提供规范依据。基于上述定调，可以预期，随着实践探索的持续深化，相关配套规范将加速出台，形成更加系统完备的低空经济法治保障体系。

第二，确立空域资源配置的法律原则。针对低空空域管理这一核心制度瓶颈，新《民航法》第二百二十五条明确规定“国家采取措施优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台”，并确立“划分空域应当兼顾低空经济发展需要”的基本原则，为低空空域管理改革预留法律空间。

第三，明确适航审定的适应性要求。新《民航法》第二百二十五条明确“建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准”，为低空经济适航审定和飞行管理的差异化监管预留构建通道。

（二）中央法规层：四大类别

除《民航法》作为民航领域的核心基础法外，低空经济适用的其他主要相关法规大致可划分为民用航空及通用航空类、无人驾驶航空器类、空域管理类及无线电管理类。

主要法规概览如下：

总体上，针对低空经济法规适用的原则为：首先，应遵守民用航空、通用航空的一般性规定；在涉及无人驾驶航空器的情况下，特别适用无人驾驶航空器的专门规定。除此外，就空域管理、无线电管理，应遵守该特定监管领域的专门法规。

（三）地方法规层：试验性立法的竞争格局

在中央法规框架下，各地基于资源禀赋与产业基础，展开低空经济立法的差异化探索，形成“试点先行、经验推广”的竞争格局。

在不违反中央保留的适航审定、空域管理等核心职权范围的基础上，建议行业市场主体结合各地的创新规定（包括扶持政策等），争取有利的发展条件，并跟进进一步细化创新的监管动态。

综上所述，整体上，低空经济的法规体系框架如下：

建议低空经济行业市场主体：

• 坚守民用航空、通用航空法律规则底线，严格遵循民用航空、通用航空飞行管制、运营许可、安全监管等基本制度要求；

• 重视无人驾驶航空器特别合规要求，落实分类分级、实名登记、运营资质等差异化监管，切勿简单套用有人驾驶航空器的合规路径；

• 严守空域管理红线，依法申请飞行计划，合规使用空域资源；

• 善用地方创新监管红利，主动对接属地特色政策，在合法合规前提下争取试点参与、场景开放、基础设施配套等政策支持。

四、主要监管条线：从准入到运营的全周期合规要求

低空经济活动合规贯穿市场准入、产品研制生产、产品运营等全流程。基于现行主要法律法规体系，下文将分阶段就主要合规监管要点进行介绍。

（一）市场准入

1. 经营范围

企业在设立之初即应审慎关注经营范围的规范登记。根据《国民经济行业分类》标准，结合企业实际从事的低空经济具体业务，建议考虑将“智能无人飞行器制造”“通用航空服务”等相关条目纳入经营范围，为后续业务开展奠定基础。

具体操作中，可参考发改委发布的《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》，明确各类业务活动对应的国民经济行业分类范围。此外，企业还可通过“经营范围规范表述查询系统”¹进行精准检索，锁定适用的规范表述；或参照同类已设立企业的经营范围进行比对参考。

对于已设立的低空经济行业主体，应密切关注业务的发展变化，及时办理经营范围变更登记，确保所有经营活动均纳入合法登记范围。

2. 登记前置审批

从企业登记前置审批角度，根据市监总局现行发布的《企业登记前置审批事项目录》，低空经济领域原则上不涉及企业注册登记前需取得的前置审批事项。

3. 外资准入

从外资准入角度，依据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》，低空经济领域涉及的外资准入特别管理措施主要集中在基础设施运营和航空运输服务环节，具体包括：

表格

由上述可见，低空经济领域的外资准入限制具有结构性特征，主要集中于基础设施运营及公共航空运输环节，而产业链上游的装备制造及下游配套服务整体开放。实践中，已有外资eVTOL企业以多种形式参与中国市场。因此，外资在符合前述负面清单规定的前提下，均可依法合规进入低空经济市场，充分参与产业发展。

4. 鼓励政策

根据《产业结构调整指导目录（2024年本）》，低空经济相关领域（包括无人机开发制造、低空旅游等）已被明确列入国家鼓励类产业。同时，各地在制定地方低空经济政策时，亦结合区域实际情况出台了差异化的产业扶持措施。基于上述政策背景，建议行业主体在新设实体或增设实体时，在综合考量一般性商业因素的基础上，将地方政策对比评估纳入选址决策的核心维度，系统对比各地在适航取证补贴、航线运营奖励、基础设施投入等方面的差异，争取与自身发展需求高度匹配的政策支持，把握产业发展窗口期。

（二）产品研制生产

基于航空器适航安全的考量，国家对航空器适航管理实行全链条监管。从“审机构”到“审航空器”，前者涵盖设计机构、生产机构、维修机构等机构许可证制度；后者包括针对航空器颁发型号合格证书、单机适航证等。

以下主要围绕该阶段的核心资质——设计机构许可证（DC）、型号合格证书（TC）、生产机构许可证（PC）以及单机适航证（AC）进行介绍（运营环节的运营合格证（OC）将在下一节另行介绍）：

1. 航空器设计机构许可证——航空器设计的准入凭证

新《民航法》第二十五条首次确立设计机构许可证书制度，要求航空器设计单位建立设计保证系统并取得该证书，作为法定准入凭证。

该制度标志着设计阶段的适航审定从“审航空器为主”转向“审航空器与审机构并重”。一方面，其强化设计机构主体责任，另一方面，也授予设计机构自行针对设计小改²签发合格证明的权限，为无人机、eVTOL等新型航空器一定范围内的快速迭代提供便利。

建议相关企业密切关注民航局配套规章，确保新制度实施后及时申请必要的许可。

2. 航空器型号合格证——航空器设计合规的关键证明

型号合格证（TC）是民用航空器设计符合适航标准的法定证明文件，也是申请生产许可证（PC）和单机适航证（AC）的前置条件，在整个适航审定流程中具有基础性地位。根据《民航法》第三十四条及《民用航空器适航管理条例》第六条之规定，设计单位应向民航局申请TC，以证明其产品设计符合经批准的适航标准。

依据《民用航空产品和零部件合格审定规定》第21.15条，申请人需向适航审定部门提交申请书，并附具设计特征说明、三面图、基本数据等技术资料。值得注意的是，以电动垂直起降飞行器（eVTOL）为代表的新型航空器，目前尚未发布专项适航标准，实践中可能适用“一事一议”的审定原则。建议相关企业在项目早期即与民航局适航审定司建立常态化沟通机制，并在必要时引入外部专业机构提供技术支持，以提升审定效率、降低合规风险。

3. 生产许可证——航空器生产的准入凭证

生产许可证（PC）是证明企业具备批量生产符合适航标准产品能力的法定文件，也是从事航空器制造活动的准入凭证。根据《民航法》第三十五条及《民用航空器适航管理条例》第七条之规定，航空器制造人应当向国务院民用航空主管部门申请生产许可证。

依据《民用航空产品和零部件合格审定规定》第21.133条及公开办事指南，申请人需向适航审定部门提交申请书，并附具关于生产技术和工程保证能力、质量控制系统的说明等材料。

4. 单机适航证——航空器出厂的身份证

单机适航证（AC）是每架出厂航空器的法定“身份证”，证明该单机符合经批准的设计且处于安全可用状态，是航空器投入运行的最终准入凭证。根据《民航法》第三十七条及《民用航空器适航管理条例》第九条之规定，航空器所有人或使用人应当向国务院民用航空主管部门申请单机适航证。

依据《民用航空产品和零部件合格审定规定》第21.173条及公开办事指南，申请人需提交适航检查申请、制造符合性声明、航空器设计批准、航空器制造批准等材料。

需要特别注意的是，我国低空航空领域建立了风险分类监管的原则。就无人驾驶航空器而言，监管机构并非对所有航空器及其飞行活动均适用上述全链条监管体系，而是根据航空器类型、运行场景、风险程度设置差异化要求。无人驾驶航空器根据空机重量及/或最大起飞重量、飞行高度、最大平飞速度等区分为微型、轻型、小型、中型以及大型³，并适用不同的监管体系。从事微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行、维修以及组装、拼装活动，无需取得适航许可，但相关产品应当符合产品质量法律法规的有关规定以及有关强制性国家标准。

（三）产品运营

本阶段涵盖从取得运营资质到实际开展飞行活动的全过程涉及的主要监管条线，核心目标是合法开展经营并确保飞行安全。

1. 通用航空经营许可证——航空器经营的准入凭证

通用航空经营许可证是企业从事经营性通用航空活动的法定准入凭证。根据《民航法》第一百四十六条及《通用航空经营许可管理规定》第三条，从事经营性通用航空活动的企业，应当依法向民航地区管理局申请取得通用航空经营许可证。

针对无人驾驶航空器运营，基于风险分类监管原则，存在特殊规定。根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第十一条，民用无人驾驶航空器从事飞行活动需申请取得“运营合格证”，但使用微型无人驾驶航空器在适飞空域飞行，以及使用常规农用无人驾驶航空器作业飞行的，可豁免运营合格证要求。同时，该条进一步规定，取得运营合格证后从事经营性通用航空飞行活动的无人驾驶航空器运营单位，无需重复取得通用航空经营许可证。

根据《通用航空经营许可管理规定》第十条，申请人需向所在民航地区管理局提交申请书、企业营业执照、航空器购买或租赁合同、驾驶员执照、投保地面第三人责任险等证明材料。

建议企业在筹备阶段即与属地民航地区管理局建立沟通机制，确保航空器适航文件、人员资质及保险安排符合要求，必要时寻求外部专业意见。

2. 航空器登记与身份管理

法律法规针对无人驾驶航空器提出了专门的实名登记要求，同时规定了特定情形下的国籍登记义务。

根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第十条，民用无人驾驶航空器所有者应当依法进行实名登记。实践中，所有者须通过民用无人驾驶航空器综合管理平台（UOM）完成实名认证。

此外，该条还规定，民用无人驾驶航空器涉及境外飞行的，还应当向民航局申请国籍登记。

3. 人员资质管理

基于风险分类监管原则，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》对无人机操控员资质实施按机型分类管理。根据该条例第十六条及十七条，微型无人机无需操控员执照；轻型无人机无需执照，但在管制空域内飞行的应取得安全操控理论培训合格证明；小型、中型、大型无人机操控员必须取得民航局颁发的操控员执照。农用无人机在特定情形下无需操控员执照，但应取得操作证书。

对于有人驾驶eVTOL或传统通航飞机，驾驶员则需根据《民用航空器驾驶员和地面教员合格审定规则》取得相应驾驶员执照。

4. 空域与飞行活动管理

空域管理是低空经济运营的基础性制度。根据《国家空域基础分类方法》，低空空域分为管制空域与非管制空域两类。

根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第十九条，无人驾驶航空器管制空域涵盖真高120米以上空域、空中禁区、空中限制区及其周边空域、军用航空超低空飞行空域、机场周边区域、军事禁区等敏感地带。此类空域实行严格管理，未经批准，任何无人驾驶航空器不得实施飞行活动。

管制空域范围以外的非管制空域，微型、轻型、小型无人驾驶航空器可在该类空域内飞行，但须遵守一般性飞行规则与避让义务。

从事通用航空飞行活动应在拟飞行前提出飞行计划申请，经批准后方可实施。根据《通用航空飞行管制条例》第十六条，通用航空飞行计划申请应在拟飞行前1日15时前提出，根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第二十六条，原则上，无人机飞行活动申请应在拟飞行前1日12时前提出。审批机关根据空域使用情况、飞行活动性质及安全风险评估结果作出决定。

现行制度确立“隔离飞行为原则、融合飞行为例外”的基本规则。隔离飞行指无人驾驶航空器与有人驾驶航空器不同时在同一空域内飞行。根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第二十二条，融合飞行需经批准，但微型、轻型在非管制空域内飞行和农用无人机作业除外。

5. 保险责任

根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第十二条，使用民用航空器从事经营性活动，以及使用小型、中型、大型无人机从事非经营性飞行活动的，应当依法投保责任保险。2026年2月，国家发展改革委、金融监管总局、中国民航局联合印发《关于推动低空保险高质量发展的实施意见》，明确提出建立无人驾驶航空器责任保险强制投保制度，将加强投保情况核查并出台示范条款。企业应关注政策动态，及时完善保险配置。

（四）无线电管理

值得注意的是，无人航空器的运行高度依赖无线电通信技术，因此无线电管理构成低空经济中无人航空器监管的重要环节。

生产环节——根据《无线电管理条例》第四十四条，无人航空器生产企业涉及无线电发射设备制造，应当依法办理无线电发射设备型号核准（微功率短距离无线电发射设备除外）。

销售环节——依据《无线电管理条例》第四十八条及《无线电发射设备销售备案实施办法（暂行）》第二条、第五条，销售取得型号核准的无人航空器时，应当向无线电管理机构办理无线电发射设备销售备案。

使用环节——主要涉及无线电频率使用许可及无线电台执照管理。

关于无线电频率使用许可，《无线电管理条例》第十四条规定，使用无线电频率应当取得许可，但业余无线电台、公众对讲机、微功率短距离无线电发射设备等法定情形除外。进一步依据《民用无人驾驶航空器无线电管理暂行办法》第六条，频率使用许可的申请机关因频段而异：使用1430-1444MHz频段的，应当向频率使用地省级无线电管理机构提出申请；使用卫星固定业务动中通系统或卫星移动业务通信系统频率的，应当向国家无线电管理机构提出申请；使用2400-2476MHz、5725-5829MHz频段以及地面公众移动通信系统频率的，则豁免办理频率使用许可。

关于无线电台执照，《无线电管理条例》第二十七条规定，设置、使用无线电台（站）应当取得无线电台执照，但微功率短距离无线电台（站）、单收无线电台（站）、地面公众移动通信终端的法定情形除外。

综合以上，低空经济的主要监管条线概览如下：

五、结语、展望及建议

低空经济的法律框架已立梁架柱，但具体规则仍在动态形成。本文试图提供一张监管概览的导航图，帮助行业市场主体更好地参与低空经济活动。需要说明的是，由于低空经济所涉场景广泛、监管条线亦十分繁杂，受限于篇幅，本文梳理旨在围绕主线、确定核心坐标，不应视为涵盖低空经济的全部监管条线。

展望未来，低空经济的全面规则仍在动态发展过程中，但规则明确的过程本身就是窗口期。在这一过程中，地方创新探索举措能否上升为国家规定、空域管理改革和飞行活动管理口径的实践发展、适航审定的监管标准统一等问题值得持续关注及跟进。建议行业市场主体紧跟监管动态，积极参与地方试点，必要时及时咨询专业意见，在政策成型期争取有利位置。

本文是“低空经济”系列文章的开篇，我们将持续跟踪监管动态，就低空经济系列热点问题提供跟踪分析。

1. 经营范围规范表述查询系统

2. 根据新《民航法》第二十七条，设计小改是指对民用航空产品的重量、平衡、结构强度、可靠性、使用特性以及其他与民用航空产品适航性相关的特性没有显著影响的设计更改。

3. 具体分类界定见《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第六十二条。

声 明

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