合规为基，布局为翼——矿业出海机遇与布局：中国企业投资非洲矿业探索与国别实践研究

非洲的矿产资源种类丰富、矿藏量大。随着“一带一路”倡议的推广，中国与非洲经济往来更加密切，中国企业在非投资数额在过去十年增长了十倍以上。与此同时，非洲矿产业法律逐步完善，中国矿业企业出海非洲投资前景广阔、机遇凸显。

但需正视的是，我国矿产企业出海投资仍处于上升期、成功率相比国际平均水平偏低，主要原因是矿业企业缺乏出海经验，对海外矿业市场认识和判断往往失之准确，对投资目的国基础设施、法律规定、环境保护要求、企业社会责任要求等方面不够了解。本文旨在介绍非洲矿产业的相关法律法规，为中国企业赴非洲投资提供法律风险管理方面的建议与指引，使其稳健地开拓非洲矿产市场。

一、矿业权合规

1.法律渊源

肯尼亚：现行的《矿业法》于2016年开始实施；坦桑尼亚：矿业立法包括《矿业法》《采掘业法》《自然财富与资源（永久权利）法》《自然财富和资源法（审查和重新谈判不合理条款）》《成文法（杂项修订）2017》等；尼日利亚：矿业立法包括《尼日利亚矿产和采矿法案》《尼日利亚矿产和采矿条例》；南非：矿业立法包括《矿产与石油资源开发法》《矿产资源发展法案》《矿山健康与安全法》；加纳：矿业立法包括2006年《矿产与矿业法》，2019年进行修法后，完善了对无证买卖、非法采矿等方面的处罚性规定。

2.矿业权定义

各国法律在政府参与、环境保护、社会责任、行业信息公开要求、矿产特许权使用费等方面均对矿业发展提出要求。中国企业想要在非洲矿产业部署，应当系统、充分地了解这些法律。

非洲各国对矿业权的概念界定不同。肯尼亚《矿业法》将矿业权解释为¹：矿业权指勘探许可证、保留许可证、采矿许可证、小型勘探许可证、小型采矿许可证、手工采矿许可证；尼日利亚将矿业权划分为踏勘许可证、勘探许可证、小规模采矿租约、采矿租约、用水许可证或采石场租约。南非将矿业权分为勘探权和采矿权，规定南非矿产系国家托管、全体人民持有。加纳的矿业权指根据《2006年矿产与采矿法》授予的允许在特定土地上进行特定矿产活动的法定许可或授权。

非洲各国一般将矿业权定性为财产权，制度设计上偏重行政审批和监管，在矿业权申请、续期、转让环节均需得到主管部门的同意或授权。

3.矿业权的主体

• 肯尼亚：

矿业权的主体可以是自然人或法人。法律对二者均要求“具备所需技术能力、专业知识、经验及财务实力”。其中，法人需在肯尼亚注册、并在肯尼亚境内运作。这说明，中国企业既可以采取绿地投资模式，在肯尼亚成立公司；也可以采取跨国并购模式，收购肯尼亚矿业企业的资产或股权。

• 坦桑尼亚：2

对不能作为矿业权主体的个人或组织进行排除性规定来确认矿业权主体。比如：自然人主体中对于未满18岁、未解除破产的破产人不得获得矿业权；法人主体中，禁止正在进行清算的主体获得矿业权（但为了重组或合并，以及法院做出清盘或解散裁决后与债权人达成和解或安排的除外）。初级采矿许可证仅可颁发给坦桑尼亚公民或由坦桑尼亚公民直接或间接控制的公司，宝石采矿许可证仅可颁发给坦桑尼亚公民。

• 尼日利亚：³

对采矿人主体实行分类管理。踏勘许可证：持有主体必须是尼日利亚公民、根据《公司与相关事务法》正式注册的公司法人或采矿合作社。勘探许可证：持有主体须为根据《公司与相关事务法》正式注册的公司法人、采矿合作社或相关区域的踏勘许可证持有人（需已履行所有义务）。小规模采矿租约：持有主体须为尼日利亚公民、采矿合作社、正式注册的公司法人或相关区域的勘探许可证持有人（需已履行所有义务）。采矿租约：持有主体须为根据《公司与相关事务法》正式注册的公司法人或其他法律实体。必须满足两个条件：（a）证明申请区域存在商业数量的矿产资源；（b）已履行相关勘探许可证的所有义务。采石场租约：持有主体须为尼日利亚公民、采矿合作社、正式注册的公司法人或为公共利益工程（如道路、水坝）提取建筑材料的人员。

其中，如果申请人的控股股东在申请日前五年内曾因违反尼日利亚《矿产与采矿法》被定罪，则不能授予其任何矿业权。

• 南非：⁴

《矿产和石油资源开发法》未对申请人国籍或身份类型有直接限制。不论是勘探权还是采矿权，均要求申请人有财务资源并具备技术能力，能以最优方式进行拟议的勘探或采矿作业；且申请人不得违反《矿产和石油资源法》的任何规定、须有能力遵守《矿山健康与安全法》等相关法律。此外，该法对于采矿权申请人有额外特殊要求，即：必须提供规定的社会与劳工计划、促进当地社区经济发展。

• 加纳：⁵

《采矿与矿业法》规定，除非法律另有规定，否则矿业权仅可授予依法设立的法人团体。对小规模采矿，仅加纳公民可以获得采矿权。但对于工业矿物，非公民也可以申请工业矿物矿业权，前提是拟议投资额不得低于1000万美元。

4.矿业权的取得

• 肯尼亚：

矿业权的取得以“申请为主，招标为辅”。矿业权的申请遵循“先到先得”原则，根据收到申请的先后顺序审议和批准申请。对于矿业权申请，应先征得土地权人或土地实际占有人的同意；如申请的土地涉及野生动物、自然环境、林业保护等方面问题，需征得相关部门负责人同意。矿业权的招标仅针对指定招标区域。这些区域通常是一些有很高矿产勘探潜力、经济意义的矿床，由矿业委员会建议、矿业部长指定为招标区域，并邀请各方投标。如果公开投标未能收到投标或投标均不符合标准，矿业部长可在矿业委员会的建议下，与相关企业进行直接谈判，最终授予矿业权。

应当注意的是，截至2026年2月，肯尼亚有效矿业权许可证只有52张，其中大部分是石灰石矿。金矿许可证几乎停止许可开采，大部分证件都已到期或仍未颁发新许可证。

• 坦桑尼亚：

矿业权取得也以“申请为主，招标为辅”原则，坦桑尼亚《矿业法》规定了申请与招标的流程。

• 尼日利亚：

矿业权取得以申请为主，对特定区域通过招标取得。符合条件的申请人可以向矿业地籍办公室提交申请。

• 南非：

矿业权取得以申请为主，招标为辅。《矿产和石油资源开发法》详细规定了不同类别矿业权的申请流程和条件。

• 加纳：

有资质的申请人、提交工作计划并进行政府谈判以申请矿业权。其中，对于小规模采矿许可仅限加纳公民申请，由矿业委员会在小规模矿业委员会推荐后授予。小规模矿业有明确的区域和规模限制。同时，加纳没有设置针对特定区域的招标制度。

5.矿业权人的权利

• 肯尼亚：

矿业权人的权利依许可证种类而不同。比如：踏勘许可证持有人有权在许可证所涵盖区域进行踏勘；勘探许可证持有人有按规勘探的权利、有在勘探区域优先申请采矿许可证的权利；采矿许可证持有人有合规进行开采工作、处理开采矿物的权利；保留许可证持有人有在保留区域进行勘探作业，就保留区域全部或部分申请采矿许可证的权利。

• 坦桑尼亚：

勘探许可证持有人有进入探矿区并建立营地或建筑的权利；宝石勘探许可证持有人有依据许可证进行勘探作业、回收宝石并出售给有经营许可证交易商的权利，但必须将有关详情呈交给专员。采矿许可证持有人有在许可证规定范围内开采矿物的专属权利，为采矿建设必要设备和建筑的权利，在依法并支付特许权使用费的前提下处置回收矿产的权利，用符合环境管理法律法规的方式堆放或倾倒矿物或废物的权利。初级采矿许可证持有人有在符合矿业法及相关安全和环境保护的前提下，在矿区内进行探矿和采矿作业的专有权利。

• 尼日利亚：

不同矿业权的权利内容不同。踏勘许可证持有人有进入许可证区域与驾驶飞机或无人机在许可证区域上空飞行，进行测绘、扫描等作业的权利，和获取并移除少量地表样本的权利。勘探许可证持有人有排他性勘探权、进入土地与作业权、采矿设备安装权、采取和移除不超过规定量标本和样本的权利、优先取得采矿租约的权利。采矿租约持有人有排他性开采权，租约区域内勘探权，对水、木材和其他建筑材料等资源的使用权，矿山雇员有种植植物蔬菜、饲养动物家禽等以辅助生产的权利，处置和销售矿产资源、对采矿所得产品进行销售、出口和其他处置的权利。矿业权持有人均有进入相关土地的权利，经央行许可、留存外汇收入用于购买采矿所需的零部件和投入品的权利，以及经依法批准后，转让、抵押矿业权的权利。

• 南非：

《矿产与石油资源法》规定了矿业权人的通用权，包括进入权利所涉土地、建设基础设施、在所涉土地勘探或开采矿产、移除或处置发现的矿产、适用水源或打井等权利。除此之外，勘探许可证持有人享有申请续期、获得采矿权、处置矿产样品的排他性权利。采矿持有人享有续期申请的排他性权利。

加纳：

《矿产与采矿法》规定，踏勘许可证持有人有排他性踏勘权、进入与搭建营地和建筑的权利。勘探许可证持有人享有进入和勘探、搭建营地和临时建筑、优先申请采矿租约的权利。采矿租约持有人享有开采、处置、堆存矿物和建设采矿相关建筑的权利，以及在符合条件的情况下开设外汇账户以留存部分收入用于购买设备、偿债等权利。

6.矿业权人的义务

为规避风险、保障企业稳定持续发展，矿业权人应充分履行义务，包括但不限于以下义务：

6.1踏勘许可证持有人的义务

许可证持有人的义务主要包括：按规定进行踏勘作业，对踏勘作业和发现矿物报告义务，禁止进入踏勘区以外地区，禁止将作业所得矿物带离所在国，善后处理设施、仪器等的义务。

肯尼亚：踏勘许可证持有人应按规定进行踏勘作业，踏勘的时间、使用的技术、使用技术的方式、区域等均需遵守相关法律法规。对踏勘作业的报告义务，对新发现矿床和考古负有报告义务。同时，禁止进入踏勘区域以外的地区；禁止擅自处理踏勘作业的矿物，或将其带离肯尼亚；禁止从踏勘中移除任何矿物，除非对此类矿物进行分析、估计、测试。最后，善后的义务，即在踏勘许可证有效期届满60天内，将安装的所有建筑物或器械移走、修复地面，直至矿业部长或其授权的人员满意为止。

6.2勘探许可证持有人的义务

勘探许可证持有人的义务通常包括两个方面，合规进行勘探作业和报告义务。

• 肯尼亚：

勘探许可证持有人有义务依法依规进行勘探作业，严格遵守作业时间、作业方式、作业环境保护要求。如需更改勘探计划，需经矿业部长书面同意。此外，该等持有人还需履行报告义务，对日常作业记录、新发现矿床、考古发现向矿业部长进行报告。

• 坦桑尼亚：

勘探许可证持有人主要义务包括，在许可证颁发或规定的日期起三个月内或许可证所容许的期间内开始勘探；在发现有商业价值的矿床时，应通知颁发许可证当局；遵守勘探许可证中的勘探计划。

• 尼日利亚：

勘探许可证持有人支出不得低于部长规定的金额、并提交工作计划供批准，勘探应考虑环境保护。

• 南非：

勘探权持有人需在勘探权生效后120天内按时开工，并应遵守法律处置样品。

• 加纳：

勘探许可证持有人须在许可证签发之日起3个月内或部长指定时间开始勘探工作，并严格遵守工作计划， 并负有将工作报告通知给矿业部长的义务、支出不低于许可证规定的金额的义务；如果未达到，剩下金额构成对加纳国家的债务。

6.3采矿许可证持有人的义务

采矿许可证持有人义务通常包括两个方面，合规进行采矿的义务及报告记录的义务。

• 肯尼亚：

采矿许可证持有人必须合规开采，包括获得许可证六个月内开始采矿、按核准作业方案进行开采工作，遵守环境保护要求，签订社会发展协议等。同时，持有人亦需履行报告记录的义务，开展日常采矿工作，发现许可证外矿物须上报。核准采矿作业的修改、停止或暂停采矿、减少采矿生产均需通知矿业部长。

• 坦桑尼亚：

采矿权许可证持有人义务包括：严格按照采矿作业计划开始作业、开发矿区；按照其在特别采矿许可证中的建议雇佣和培训坦桑尼亚公民，并实施外籍雇员继任计划；根据《土地法》实施已拟定的矿区内人员搬迁、安置和补偿金支付计划。

• 尼日利亚：

采矿权人有义务在满足法案要求后18个月内开工；在开采和开发前，提交获得批准的环境影响评估研究和缓解计划、工作计划、缔结的社区发展协议，并通知、补偿矿区内的所有土地使用者。工作计划中应当规定最低采矿支出，并不得低于该金额。如果连续停产6个月，需通知矿山监察局并说明原因。

• 南非：

采矿权持有人有实施经过批准的社会与劳工计划，在采矿权生效一年内或部长批准期限内按时开工，向部长报告经营状况并保存财务、生产报告。

• 加纳：

采矿租约持有人必须提交本地化计划，这也是获得采矿租约的条件；必须严格遵守获得批准的采矿作业计划。如果计划停产，必须提前3个月通知部长并说明理由，停产期不得超过12个月。政府无需财政出资即获得矿产作业的10%附带权益。采矿租约持有人需支付相关费用，包括申请费、地租、矿业权费。

6.4保留许可证持有人的义务

保留许可证是针对已完成勘探、证实存在矿藏、但因为市场条件导致开采不经济的勘探权持有人，允许持有人暂停勘探、保留未来申请采矿权的排他性权利。只有部分国家设有该权利，加纳、坦桑尼亚、尼日利亚没有关于设置保留许可证的规定。

肯尼亚：保留许可证持有人应以规定方式划定许可证区域；需履行善后义务，回填挖墙洞井、确保安全，移走勘探设备；同时还需遵守环境恢复条款。在履行其他义务方面，保留许可证持有人还应当按规定保存勘探作业完整、准确的记录并向登记处报告。

南非：保留许可证人有环保、支付许可证费用、提交半年度进度报告等义务。

二、矿业跨境用工合规

1.矿业跨境用工实务模式

肯尼亚《雇佣法》等法律规定，用工应当优先考虑本地公民。⁶但实践中，矿业生产需要较为技术性的工种，如在关键岗位使用本地公民可能无法满足企业的需求，在实际操作中，跨境中国企业通常倾向于在技术岗位聘用中国籍有专业技术的熟练工，非技术岗位则由肯尼亚本地员工担任。这样既符合当地的法律规定，又可以节约用工成本。因此，跨境用工模式是一种普遍受到青睐的常用合规操作。

2.跨境用工模式法律适用及管辖权

中国矿业企业采用跨境用工模式 将涉及多个国家的法律适用。

法律适用的核心是不得突破用工所在地的强制性劳动规定，即便当事人约定适用其他国家法律，但用工地有关最低工资、工作时间、劳动保护、解雇保护等核心权益的条款仍强制适用。

母国派遣模式：

中国矿业企业派遣国内员工赴非洲项目工作，劳动关系仍受中国法律保护（劳动合同解除、经济补偿、社保缴纳等），但员工在非洲的劳动行为（工作时间、加班费、职业安全防护等）需强制适用非洲东道国的法律，二者冲突时以东道国强制规定为准。

属地雇佣模式：

中国企业在非洲东道国设立实体直接招聘当地员工，需全程适用非洲东道国法律法规，劳动合同的订立、履行、解除、福利及劳动保护等均需符合非洲东道国当地劳动法规。

外包合作模式：

与非洲东道国当地劳务公司合作聘用工人。外包合同的商事条款可约定适用中国法或第三国法，但外包员工的劳动权益仍需适用肯非洲东道国法律规定；若企业对员工直接管理，如进行考勤、工作安排等，被认定为“共同雇主”的，将按非洲东道国法律规定承担连带责任。

需特别注意的是，一旦发生工伤或其他劳动争议，中国和非洲东道国法律存在可能存在差异。即便劳动合同中约定了以中国仲裁机构为争议解决机构，但该条款在多数情况下难以获得当地法院的认可。

3.工伤赔偿责任

鉴于矿工作业的高度危险性，中国企业出海非洲东道国从事矿产业时应特别注意工伤引发的法律风险。

根据肯尼亚《雇佣法》，雇员在工作中或工作事故中受伤，雇主有赔偿责任。即使雇员在事故发生时违反规定或违反雇主指令，均视为劳动中的事故。但如能证明雇员故意犯错导致其自身受伤，且情节严重，雇主可以不承担赔偿责任。

但是，如果事故造成员工死亡或永久性丧失工作能力，雇主仍应承担赔偿责任，除非这种伤害源于雇员故意自我伤害。

该法对工伤赔偿标准有明确规定：雇员死亡且有完全依赖其收入的依赖人，赔偿额为死亡雇员六个月工资或3.5万先令（以数额较高者为准）；雇员永久性丧失工作能力，赔偿额为该雇员六个月工资。雇员死亡且无遗留依赖人，雇主承担丧葬费用。

4.雇佣年龄限制——禁止雇佣童工

肯尼亚《雇佣法》规定，任何人、任何企业不得雇佣13岁以下的儿童；13至16岁儿童仅可从事《2015年第19号法令》明确规定的轻体力劳动。同时，该法第58条规定专门针对通过竖井或坑道进入的任何露天工作区或地下工作区，规定禁止雇佣16岁以下儿童。这一规定明确禁止矿产行业雇佣年龄在16岁以下的儿童。

5.用工本土化——雇佣本地人优先原则

肯尼亚《矿业法》第47条规定，“矿业权持有人在雇佣时应优先考虑当地社区成员和肯尼亚公民”；仅在符合法律规定的当地注册资格标准时，方可雇佣非公民技术专家。同时，持有人应当在内阁部长规定的合理期限内，致力于用肯尼亚公民替代该非公民技术雇员，并向内阁部长提交一份雇佣和培训肯尼亚公民的长期计划，作为获得矿业权的批准的前提条件之一。肯尼亚将矿业批准条件与培训本土人员进行绑定，旨在让外国企业将先进的技术传授给本国公民。

6.职业健康与安全

企业必须严格遵守肯尼亚《矿业法》和《2007年职业健康与安全法》，不仅需确保受雇矿山人员健康状况、工作资质符合法律规定，还应建立符合法律要求的工作环境安全标准、职业病防护体系。⁷

三、投资模式选择

中国企业出海发展矿业有两种主要的投资模式——绿地模式和跨国并购模式。绿地模式指的是中国投资主体在东道国境内按照当地法律法规成立公司。跨国并购分为股权并购和资产并购两种模式。资产并购指跨国公司直接购买东道国企业的部分或全部资产，如矿山、设备、土地等。股权并购则是购买东道国企业的全部或部分股份，从而实际控制东道国企业的经营管理。实践中，投资者更倾向于选择绿地模式，新建企业不存在历史负债或未披露法律纠纷等潜在风险，财务情况相对清晰。

二者各有优劣。绿地投资的优点是较少受到东道国法律和政策上的限制，对投资成本可以做准确估计、相对于并购后续工作较少。其缺点是需要较长建设周期、不利于快速进入东道国市场；母公司完全承担投资风险，缺乏灵活性而不利于实现产业多样化。资产并购的优势是可以快速获得企业资产，包括并购企业的采矿设备、矿业权、技术人员和劳工等，可以缩短企业建设周期、提升市场竞争力。其缺点是跨国并购容易受到东道国法律政策限制，甚至社会舆论抵制，经营管理和文化差异也可能导致并购后整合成本较高。不过，中国企业对降低社会舆论压力已经形成了惯用的解决路径，即通过主动投资社区福利项目，如建设学校、住宅、水井等基础设施，换取社区的认可与信任，进而为矿山运营营造稳定的外部环境。

实践中，这两种投资模式的具体实施途径会随现实情况而变化。如“项目换资源模式”是中铁与刚果金政府探索出的合作共赢矿业建设道路。中铁为刚果金实施公路、医院等基础设施建设，以交换刚果境内部分铜钴矿的股权。基础设施建设一方面惠及当地民生，另一方面也促使社区关系和谐稳定、一定程度上保障了矿业项目的稳定投资环境，除此之外还为资源开发提供必要设施保障。又如“联合体模式”，中国铝业与宝钢、中国铁建组成“中方联合体”共同开发西芒杜铁矿项目就是生动例子。联合体模式分散了项目风险、减轻各家企业需承担的投资责任。

最后

非洲为中国矿业企业提供了发展机遇，但过往失败投资教训警示企业应高度重视合规。中国矿业企业出海应充分理解并遵守东道国的法律体系、慎重选择投资模式、重视环境保护与社会责任。唯有如此，中国矿业企业才能在出海的征途中行稳致远。

*感谢实习生刘安橦对本文的贡献

1. 肯尼亚《矿业法》

2. 坦桑尼亚《矿业法》、《采掘业法》

3. 尼日利亚《尼日利亚矿产和采矿法案》、《尼日利亚矿产和采矿条例》

4. 南非《矿产和石油资源开发法》

5. 加纳《采矿与矿业法》

6. 肯尼亚《雇佣法》

7. 肯尼亚《2007年职业健康与安全法》

声 明

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