从一则上海法院案例看国内虚拟货币监管制度的变迁

一、概述

2024年11月18日，上海市高级人民法院（简称“上海高院”）在其官方微信公众号上发布了一则由上海市松江区人民法院近期审结的“虚拟货币”发行融资服务合同纠纷案例。在该案例的论述中，上海市松江区人民法院表示：“虚拟货币作为虚拟商品，具有财产属性，个人单纯持有虚拟货币不违法”。这是截至目前我们看到的国内法院对持有“虚拟货币”是否违法的首次明确表态。

二、案例详情

根据上海高院相关的公众号文章，该案例的具体情况如下：

2017年，作为典型“虚拟货币”的比特币的价格经历了爆发式的增长，从年初每枚约970美元，到年底涨至每枚超过20,000美元¹。某农业发展公司（简称“X公司”）因此萌生了公开发行自己的“虚拟货币”，以此进行融资的想法（即代币发行融资[2]）。

随后，经过某投资管理公司（简称“S公司”）的推介，X公司对“虚拟货币”代币发行融资的前景更加充满信心，于是其与S公司签订了《区块链孵化协议》，委托S公司制作“白皮书”，并基于比特币、以太币等目前最主流区块链智能合约技术在区块链进行代币发行融资。

《区块链孵化协议》签订后，S公司为X公司制作了一份“白皮书”，以帮助X公司实现代币发行融资。“白皮书”完成前后，X公司如约向S公司支付了2笔服务费，合计人民币30万元。

X公司认为，代币发行融资的相关事宜已全权交由S公司负责，自己只需要耐心等待进行公开发行的那一天到来。然而X公司盼星星盼月亮地过了一年，也没有等到可以进行代币发行融资的消息。

X公司询问S公司代币发行融资的进展，S公司表示发行代币需要先开发相应的APP，而APP开发成本高昂，不属于他们的服务范围，X公司应自行开发APP，S公司仅负责此后的代币发行。

X公司期待落空，遂起诉至上海市松江区人民法院，提出解除《区块链孵化协议》，S公司返还服务费人民币30万元等主张。

上海市松江区人民法院经审理认为，“代币发行融资本质上是一种未经批准非法公开融资的行为。《区块链孵化协议》约定发行代币融资属于从事非法金融活动，有违相关金融管制规定，存在扰乱经济金融秩序的情形，故案涉《区块链孵化协议》无效”。上海市松江区人民法院综合考虑原被告双方的过错和损失情况，判令S公司返还X公司服务费人民币25万元，对X公司的其余诉讼请求未予支持。

三、国内虚拟货币监管制度的变迁

我国现行法律法规对于“虚拟货币”并未给出明确的定义。‌总结网上的释义：“虚拟货币”‌也称“加密货币”，是指非由政府发行，而是基于区块链技术产生，具有匿名性、去中心化、无国界性、数字化等特点的数字资产，常见的“虚拟货币”包括比特币、泰达币、以太坊、币安币等。本次“虚拟货币”发行融资服务合同纠纷案例之所以引人关注，主要在于“虚拟货币”交易是近几年国内金融领域的禁区。监管部门对“虚拟货币”交易的态度经历了早期的相对宽松到严格管理，再到坚决取缔的一系列变化。

1、虚拟货币的投资风险

2009年，比特币问世，“虚拟货币”自此进入大众的视野。由于对“虚拟货币”的了解有限以及国内并未出现大规模的比特币交易，官方在其后几年间并未出台相关的监管规定。但随着时间的流逝，“虚拟货币”潜藏的风险逐渐暴露，引发了社会和监管部门的普遍关注。

首先，“虚拟货币”具有高波动性和投机性。“虚拟货币”本身缺乏价值和信用支撑，暴涨暴跌之下让许多投资者遭受巨额的经济损失，严重扰乱了正常的金融秩序。蕴含巨大泡沫风险的“虚拟货币”投资活动与我国鼓励实体经济发展、确保金融体系稳定的政策导向背道而驰。

其次，“挖矿”引发巨大的能源消耗和碳排放。“虚拟货币”由计算机生成的一串串复杂代码组成，需要根据算法通过计算机运算获得，俗称“挖矿”。用于“挖矿”的“矿机”功率极大，消耗大量的电力。按照新华社的报道[3]，“内蒙古自治区2021年采取多项政策措施清退‘虚拟货币’的‘挖矿’项目，仅四个月就关停清退35家‘挖矿’企业。经初步统计，清退这35家‘挖矿’企业可年节电52亿度，折合超过160万吨标准煤”。

再次，炒作“虚拟货币”易滋生犯罪，影响社会稳定。“虚拟货币”因其匿名性、去中心化、无国界性等诸多特征逐渐被犯罪分子关注，成为犯罪者的工具。借助“虚拟货币”开展的跨境赌博、洗钱、偷漏税、诈骗、非法集资等犯罪屡见不鲜，严重影响社会秩序的稳定并造成社会不良影响。

2、监管制度的变迁

随着监管部门逐步发现“虚拟货币”的巨大风险，国内关于“虚拟货币”的监管制度也一步步收紧，具体如下：

（1）2013年

2013年，国内出现了一些机构和个人炒作比特币及比特币相关的产品，出于保护公众财产权益、维护社会金融秩序、防范洗钱犯罪等目的，中国人民银行、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会于2013年12月3日出台了《289号文》。

《289号文》的核心内容包括以下四点：

在明确比特币具有非货币属性的同时，《289号文》禁止金融机构和支付机构开展与比特币相关的业务，但是依然允许经过依法备案的互联网站开展比特币登记、交易等服务。

（2）2017年

到了2017年，代币发行融资盛行，各类“虚拟货币”几倍、甚至几十倍地飙涨，一夜暴富的神话不绝如缕，但同时失联跑路、虚假项目诈骗等乱象频出。到了当年的9月4日，为了保护投资者合法权益和防范化解金融风险，监管部门联合发布了《94公告》，将代币发行融资定性为“未经批准非法公开融资的行为”。

《94公告》的核心内容包括以下四点：

随后，在2017年9月13日，中国互联网金融协会发布《913风险提示》，提示比特币等“虚拟货币”的投资风险以及伴随“虚拟货币”交易可能存在的违法犯罪活动，呼吁会员单位不参与任何与所谓“虚拟货币”相关的集中交易或为此类交易提供服务，主动抵制任何违法违规的金融活动。

随着代币发行融资被定性为“未经批准非法公开融资的行为”，监管部门对“虚拟货币”的监管力度进一步加大，大部分“虚拟货币”的交易平台以及相关项目转移到了海外。

（3）2020年

    2020年，随着公安部、中国人民银行等多部门联手打击治理跨境赌博资金链，监管部门密切关注借助比特币等“虚拟货币”进行跨境赌博的行为。最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2020年10月16日发布《14号文》，对将资金直接或者间接兑换为“虚拟货币”，并用其作为筹码投注的跨境赌博犯罪进行惩治。

（4）2021年

进入2021年，比特币等“虚拟货币”价格大幅波动，国内“虚拟货币”炒作风气有所抬头，对“虚拟货币”的监管也进一步趋严。

先是国务院在2021年1月26日发布《防范和处置非法集资条例》，对以从事“虚拟货币”名义吸收资金的非法集资犯罪行为进行防范、治理和处置。

随后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2021年6月17日发布《22号文》，针对与涉嫌电信网络诈骗犯罪的交易对象进行交易的“虚拟货币”经销商，符合刑法第二百八十七条之二规定的，以帮助信息网络犯罪活动罪追究刑事责任；对明知是电信网络诈骗犯罪所得及其产生的收益，以明显异于市场的价格通过“虚拟货币”转换财物、套现的行为，符合刑法第三百一十二条第一款规定的，以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪追究刑事责任。

接着中国互联网金融协会、中国银行业协会和中国支付清算协会在2021年5月18日发布《518公告》，呼吁会员单位及广大消费者防范“虚拟货币”交易炒作风险，要求金融机构、支付机构等会员单位不得开展与“虚拟货币”相关的业务。

2021年9月3日，国家发展改革委等部门颁布《1283号文》，整治“虚拟货币”相关的“挖矿”活动。《1283号文》将“挖矿”活动列为淘汰类产业，要求加强“挖矿”活动上下游全产业链监管，严禁新增“虚拟货币”的“挖矿”项目，加快存量项目有序退出，促进产业结构优化和助力碳达峰、碳中和目标如期实现。

到了2021年9月15日，因“虚拟货币”交易活动扰乱经济金融秩序，滋生赌博、非法集资、诈骗、传销、洗钱等违法犯罪活动等原因，中国人民银行、中央网信办、最高人民法院、最高人民检察院、工业和信息化部、公安部、市场监管总局、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局发布《237号文》，将“虚拟货币”相关业务活动定性为非法金融活动，并且对于构成犯罪的，将依法被追究刑事责任。

《237号文》的核心内容包括以下四点：

《237号文》将“虚拟货币”相关业务活动认定为非法金融活动，甚至有可能涉嫌刑事犯罪，这对后续涉及“虚拟货币”的民事司法审判产生了极大的影响。

各地人民法院在据此认定涉及“虚拟货币”的交易属于非法金融活动的同时，常常基于违背公序良俗，判决相关民事法律行为无效，由此引发的损失由交易方自行承担，或者要求交易方在民事法律行为无效的情形下返还取得的财产并且承担相应的过错责任。

（5）2022年

2022年2月23日，最高人民法院发布《5号文》，明确以虚拟币交易等方式非法吸收资金且符合《5号文》第一条第一款规定条件的，以非法吸收公众存款罪定罪处罚。

（6）2024年

2024年8月19日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《洗钱刑事案件司法解释》，其中将“通过虚拟资产交易、金融资产兑换方式，转移、转换犯罪所得及其收益”明确列为洗钱方式之一。而此类涉及“虚拟资产”的洗钱方式多与“虚拟货币”交易有关，例如将犯罪所得转换为“虚拟货币”，以逃避司法部门的追查。

2024年12月26日，国家外汇管理局发布《32号文》，《32号文》要求银行及时报送外汇风险交易报告。其定义的“外汇风险交易行为”包括“虚拟货币非法跨境金融活动”。《32号文》的出台旨在强化银行外汇风险管理，对包括“虚拟货币非法跨境金融活动”在内的各种外汇风险交易进行早识别、早预警和早处置，加强对外汇违法违规活动的监管。

四、未来展望

1、“虚拟货币”的监管趋势

在博鳌亚洲论坛2021年年会数字支付与数字货币分论坛上，时任中国人民银行副行长的李波指出：“比特币和稳定币是加密资产，加密资产将来可能发挥的主要作用是作为一种投资工具或是替代性投资。中国也正在研究，对这样的一种投资工具，应该匹配怎样的监管环境。在研究明白需要怎样的监管规则之前，会继续保持现在的监管举措和做法”[4]。由于“虚拟货币”自身缺乏价值和信用支撑，价格处于长期的波动之中，在中国这样一个重视实体经济发展的大国，“虚拟货币”与实体经济能否密切结合，为实体经济服务存疑。为防范“虚拟货币”交易对国家金融体系的风险，对虚拟货币保持强监管是极为必要的。通过以上监管部门的态度，也可以看出国家在短期内放松对“虚拟货币”监管的可能性不大。

在中国人民银行近期发布的《中国金融稳定报告（2024）》[5]中，提及了全球加密货币的监管动态，其中包括香港对加密货币的监管。报告指出“鉴于加密资产对金融体系稳定可能产生外溢风险，各国监管部门不断加大对加密资产的监管力度。目前全球已有51个国家和地区对加密资产出台禁止规定，部分经济体已调整原有法律或重新立法规范。其中，中国香港积极探索加密资产牌照管理，将虚拟资产分为两类进行监管，即证券化金融资产和非证券化金融资产。对虚拟资产交易平台运营者执行特色双牌照制度”。香港在探索和建立有效监管制度同时，逐步放宽对“虚拟货币”的投资限制，这在一定程度上显示国家依然在关注“虚拟货币”的发展。一旦香港“虚拟货币”发展取得成功，不排除内地会适当放宽“虚拟货币”交易的可能。

2、“数字人民币”的发展

“数字人民币”是借鉴“虚拟货币”相关的区块链技术发展起来的官方数字货币，具备便捷性、高效性和安全性等特点。中国人民银行目前在全国17个省（区、市）试点 “数字人民币”，截至今年6月末，“数字人民币”累计交易金额已达7万亿元[6]。“数字人民币”是由中国人民银行发行的数字形式的法定货币，是中心化的主权货币，可以作为一般支付工具使用，而“虚拟货币”则是去中心化的交易货币，两者同为电子加密货币，却有着本质的区别。

从2014年设立法定数字货币研究小组，中国人民银行已经对“数字人民币”进行了长达十余年的研究并逐步推进“数字人民币”的国际化应用。2024年6月，中国人民银行数字货币研究所、国际清算银行（香港）创新中心、泰国银行、阿联酋中央银行和香港金融管理局联合发起的多边央行数字货币桥进入最小可行化产品（MVP）阶段[7]，多边央行数字货币桥的参与机构可以按照相应程序有序开展真实交易，实现以央行数字货币为中心的高效率、低成本、高可扩展性的跨境支付解决方案。 “数字人民币”为人民币的跨境支付提供了全新的解决方案，进一步推动了人民币的国际化和国家的金融竞争力，有望带动中国数字经济走向更高的发展领域。

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