能源诉讼常见纠纷法律分析及争议解决方案：新能源项目“国补核查”引发股权回购的行权要点

一、相关背景情况

在国家“双碳”战略目标指引下，通过并购方式取得项目股权成为投资主体取得新能源项目的主要方式之一。为保障收购电站的预期收益，收购方通常会在交易时要求相对方对收购项目的合规手续、质量标准、实际收益率、电价补贴、电费收益等作出承诺或担保，或约定退出保障机制，设定一定条件下的回购条款，作为投资收益保障的最后防线。当触发相应回购条件时，收购方即可要求协议约定的股权回购义务主体回购其所持项目公司股权，并支付相应股权回购款。

“国补核查”背景下，部分新能源项目可能无法全额享受电价补贴，或电价补贴被取消，甚至需要退回已收到的补贴，从而导致项目发电收益严重不及预期，触发回购条件或引致争议频发。

在前述文章中，我们讨论了因“国补核查”导致的电站补贴损失的违约责任救济路径，即：解除合同、调整合同价款及要求相对方赔偿损失情形下的行权问题。本篇我们将聚焦于收购方要求转让方按照合同约定，履行回购义务继而退出公司实现弥补损失的行权路径。结合实践中其他行业投融资有关股权回购潜在争议焦点问题，对因国补取消涉及新能源电站回购权行权要点予以分析。

二、潜在争议焦点

潜在焦点问题1：“股权回购权”性质及行权期限

第一类裁判意见：股权回购在性质上属于债权请求权，在法律规范并无例外规定的情况下，行权时间应适用诉讼时效制度的规定。

同类案例索引：（2022）京04民初928号案、（2019）粤03民终30528号案

第二类裁判意见：股权回购在性质上属于形成权，超过合同约定的时间未行权，一般被认为丧失回购权。

同类案例索引：（2023）沪01民终5708号案、（2024）新01民终3399号案

法律观点评析：

对于股权回购条款的性质及行权期限，在司法实践中此前存在较多争议，存在请求权与形成权两种截然不同的裁判观点。持债权请求权的观点认为，回购条件触发时，投资方与回购方之间的股权回购关系已经成立，回购条件则应视为股权回购关系的生效要件或者回购方支付股权回购款的履行条件。在该观点项下，一旦触发回购条件，投资方即享有一项可直接要求回购方向其支付回购价款的权利。相应地，投资方所享有的股权回购权应受到债权请求权相应法律规定的限制，如诉讼时效等¹。持形成权的观点认为，回购条件触发时并未成立股权回购关系，投资人享有选择退股/继续持股的选择权，投资人的回购主张通知送达回购义务方时才成立股权回购关系。²

2024年8月29日，人民法院报法答网精选答问（第九批）之问题2涉及关于“对赌协议”中股权回购权性质及其行权期限如何认定。该答疑意见认为：“该问题的实质是如何认识投资方请求大股东或实际控制人回购股权的权利性质。就股权估值调整协议中投资方有权请求大股东或实际控制人回购股权的约定，根据民法典第一百四十二条第一款确立的合同解释规则，对该约定除按照协议所使用的词句理解外，还要结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则来理解。从双方约定的目的看，实际上是在符合（未上市或利润未达标）条件时投资方既可以请求对方回购进而自己“脱手”股权，也可以不请求对方回购而继续持有股权。因投资方行使此种权利有自主选择的空间，以合理期限加以限定，较为符合当事人的商业预期。具体而言：1.如果当事人双方约定了投资方请求对方回购的期间，比如约定投资方可以在确定未上市之日起3个月内决定是否回购，从尊重当事人自由意志的角度考虑，应当对该约定予以认可。投资人超过该3个月期间请求对方回购的，可视为放弃回购的权利或选择了继续持有股权，人民法院对其回购请求不予支持。投资方在该3个月内请求对方回购的，应当从请求之次日计算诉讼时效。2.如果当事人双方没有约定投资方请求对方回购的期间，那么应在合理期间内行使权利，为稳定公司经营的商业预期，审判工作中对合理期间的认定以不超过6个月为宜。诉讼时效从6个月之内、提出请求之次日起算。”

我们认为，相较于新能源电站EPC总承包合同、EMC能源管理协议等需要在新能源行业语境中进行解读的法律关系，围绕新能源发电项目收购、转让等进行的股权回购条款的履行，与投融资领域“对赌协议”中的回购条款，在权利性质及行权期限的认定上并无特殊之处，有关回购条款的性质及行权期限的争议也并无本质区别。关于回购条款的性质，一般而言，股权回购条款通常会明确收购方行使回购权的情形。股权回购条款如本身系合同义务，则意味着，不论是否存在违约行为，目标公司或控股股东必须按照协议约定，在特定条件触发时履行回购义务。这种情况下，股权回购是投资协议中当事人的一个基本约定，属于合同履行范畴；而当股权回购条件的触发是转让方未能履行合同中的其他主要义务，且该违约行为导致投资方的权益受损，那么股权回购条款可能被认定是违反合同义务的法律后果。实践中，交易双方约定的股权回购条款各不相同，对于回购权的法律性质和合理行权期限不应一概而论的界定为请求权或形成权，仍应具体到个案，根据合同条款的字面意思、双方权利义务、合同条款的上下文等予以甄别。。

最高院虽然发布了有关该争议的答疑意见，然而，从该意见来看，并未对股权回购条款的性质予以明确界定。根据前述解答意见，在约定不明时，回购权合理行权期间为6个月，诉讼时效从6个月之内、提出请求之次日起算。也就是说，既有6个月除斥期间的规定，又有在诉讼时效的起算规定，股权回购权的性质并不明确³。在最高法院就股权回购权行权期限给出答复意见的背景下，收购方在行权时，应格外注意在合理期限内通过书面发函、电子邮件或微信等方式向相对方提出履行回购义务的请求。此外，因“国补核查”可能出现的发电收益受损触发回购条款的纠纷中，可预见的是，如何认定行权起始日或成为各方的潜在争议焦点，究竟是以首批名单公布之日作为知道或应当知道权利受损之日，亦或是自实际损失发生之日，仍有待后续实践观察。

潜在焦点问题2：涉及国有股权回购但未履行国资监管要求的法律后果

根据《中华人民共和国企业国有资产法》及相关行政法规、部门规章的规定，企业国有产权交易需要履行审批、审计、评估核准/备案、进场等交易流程，仅有符合特定条件的国有产权交易可以采用协议转让、无偿划转等特殊交易程序。此外，金融企业、境外企业、有限合伙企业及上市公司等特殊类型的国有产权交易还应遵守相应特殊程序。因此，在新能源项目的收购方（即回购权利人）为国有企业的情况下，需特别关注所涉及的国有产权回购是否需要履行相关国资监管程序。实践中，未履行国资监管程序时的股权回购行为效力系此类争议的焦点所在。

第一类裁判意见：股权回购系平等民事主体的真实意思表示，相关国资监管规范系管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，股权回购行为不因未进行审计、评估、进场交易而无效。

同类案例索引：（2023）粤06民终4350号、（2021）辽01民终4234号、（2020）粤01民终4286号、（2019）辽02民初780号、（2016）川民终701号、（2022）苏0623民初2527号、（2020）苏0508民初835号、（2019）豫01民初1531号。

第二类裁判意见：国有产权转让的审计、评估、进场交易规范的性质属于效力性强制性规定，未履行审计、评估、进场交易的股权回购行为无效。

同类案例索引：（2020）湘民申4167号、（2018）鲁1426民初2975号、（2021）湘06民终1930号等。

法律观点评析：

为规范企业国有资产交易行为，加强企业国有资产交易监督管理，防止国有资产流失，《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》（“378号令”，2019年第二次修订）《企业国有产权转让管理暂行办法》（“3号令”，已废止）《企业国有资产交易监督管理办法》（“32号令”）《金融企业国有资产转让管理办法》（“54号令”）等法律、行政法规和部门规章，对企业国有资产转让行为提出了明确具体的规范和要求。

根据国务院国资委在其官方网站互动交流专栏多次答复观点，一般意义上国有企业退出所投资企业，即为将所持投资企业全部股权对外转让，原则上需要遵循《企业国有资产交易监督管理办法》相关规定。⁴

也就是说，国有企业作为收购方要求回购主体履行回购义务时，原则上也应履行审批、审计、评估核准/备案、进场等交易流程。其中，可能会对交易行为的效力产生影响的环节主要集中在审批、评估及进场交易三个方面。鉴于法律法规及司法实践中对于评估、进场交易程序的性质、法律定位均有差异，且违反后涉及需承担的法律后果不能一概而论，故分述如下：

1. 主流观点认为未履行审批程序的国有产权转让行为属于《民法典》第五百零二条⁵所规定的应当办理批准手续的合同，未经批准合同未生效。⁶

《企业国有资产法》第30条⁷、《企业国有资产监督管理暂行条例》第23条⁸、第24条中，均有国家出资企业转让部分产权须批准的相关规定。实务中，关于未经审批即转让国有资产的情形较为复杂，司法裁判主流观点认为，国有企业转让国有资产依法应履行批准手续而未按规定履行审批程序的合同，为“未生效合同”。仅存在少部分案例认为未履行审批程序不影响国资转让行为的效力，裁判说理主要有两种角度：第一，关于审批程序的规定并非效力性强制性规定；第二，交易双方均为国有企业，不涉及国有资产流失问题。⁹

2. 未履行评估程序的国有产权转让行为不影响合同效力

《民法典合同编通则司法解释》一改延续多年的效力性强制性规定和管理性强制性规定认定合同效力的二分体系，该解释第16条规定，当强制性规定旨在要求当事人一方加强风险控制、内部管理等，对方无能力或者无义务审查合同是否违反强制性规定，认定合同无效将使其承担不利后果，不应认定合同无效。¹⁰该条将“规范目的”确立为判断合同是否因违反强制性规定而无效的核心考量因素。¹¹

根据《国有资产评估管理办法（2020年修订）》第3条、32号令第12条、《企业国有资产评估管理暂行办法》第6条、《国有资产评估管理办法施行细则》第10条等规范要求，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。¹²

而根据《国有资产评估管理办法（2020年修订）》，其第1条规定的国有资产评估的立法目的为“为了正确体现国有资产的价值量，保护国有资产所有者和经营者、使用者的合法权益”；第3条规定资产评估的义务主体为国有资产占有单位；第五章法律责任部分规定了占有单位和资产评估机构违反规定导致评估结果失实的内部处分责任及行政管理处分责任。显然，资产评估义务属于要求当事人一方加强风险控制、内部管理的情形，未经资产评估不影响协议的效力。司法实践中的绝大多数案例也遵循此种逻辑说理裁判¹³，以资产转让未经评估程序，违法法律、行政法规的强制性规定为由，确认协议无效的生效裁判并不常见。¹⁴

需要强调的是，现行有效的《国有资产评估管理办法施行细则》第10条规定：对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照《办法》及本细则的规定立项、确认，该经济行为无效。司法实践中，当事人常引用该款规定主张未经评估的国有产权交易无效，但多数法院认为，《国有资产评估管理办法施行细则》系部门规章而非法律、行政法规，认定不能基于《合同法》第52条、《民法典》第153条规定直接否定协议的效力。¹⁵

3. 未履行进场交易的国有产权转让行为的法律后果

根据《中华人民共和国企业国有资产法》第54条，《企业国有资产交易监督管理办法》第2条、第13条，国有产权转让原则上应当在依法设立的产权交易场所公开进行，符合国家规定的情况下可以非公开协议转让¹⁶或无偿划转¹⁷。

相较于未履行评估的法律后果，企业国有产权未按照规定进场交易的法律后果，实践中裁判不一，争议较大，存在截然不同的两种裁判结果。在最高院公报案例（2009）沪高民二（商）终字第22号巴菲特投资有限公司诉上海自来水投资建设有限公司股权转让纠纷案¹⁸中，裁判摘要认为：根据国务院国资委、财政部制定实施的《企业国有产权转让管理暂行办法》¹⁹第四条、第五条的规定，企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行。企业未按照上述规定在依法设立的产权交易机构中公开进行企业国有产权转让，而是进行场外交易的，其交易行为违反公开、公平、公正的交易原则，损害社会公共利益，应依法认定其交易行为无效。

另一种司法裁判观点则认为进场交易是加强对国有资产交易的内部管理措施，不属于效力性强制性规定²⁰。

我们认为，之所以产生较大争议，究其根本，在于探求“进场交易”的立法目的是以严格规范的程序保证交易的公开、公平、公正为手段，最大限度地防止国有资产流失，避免国家利益、社会公共利益受损；还是类似于招投标等竞争性缔约程序，立法目的为维护公平竞争的市场经济秩序。从法工委立法资料来看，国有资产通过公开、竞争的产权交易市场进行交易，充分运用市场发现价格的机制，是尽可能实现国有资产转让价格最大化、防止国有资产低价转让的有效措施。²¹从《企业国有资产交易监督管理办法》的立法目的²²来看，也更侧重于最大限度防止国有资产流失。在市场交易主体间就财产流转发生争议时，不应对占有、使用、经营国有资产的民事主体予以特殊保护。如在事后因交易一方系国有企业而否定交易的效力，则不仅会违反民事主体平等的基本原则，也会影响正常的市场交易流转秩序。因此，有关国资转让进场交易的规定，应看作是为避免国有资产流失，而对负有国资保护义务的主体苛以的内部责任，不应据此认定对外股权转让协议无效。

三、纠纷解决方案的建议

若退出方式涉及国有资产转让的，收购方在协议签订时需考虑国有资产转让的相关限制和要求，确保退出条款能够得到顺利落实和执行。

国有产权转让应依法进行资产评估的规定是为避免国有资产因低价转让而流失，旨在加强国有企业产权转让时的内部管理，进行审计、资产评估是国有产权出资人的义务，而非受让人的义务，司法实践通常不会据此否认股权回购行为的效力。基于此，我们建议，国有企业若作为新能源项目的收购方和股权回购交易的出让人，应根据新能源项目的市场价值，对退出价格进行合理设定，以防范违反国有资产审计、评估规定的内部责任。与此同时，可以提前在协议中约定更为灵活的回购价格的确定方式。比如，股权回购价格按照如下价格孰高值确定交易底价：（1）第三方评估机构的评估价格；（2）以投资本金为基数，以固定或可变回报率计算出的回购价格。

国有产权转让进场交易的立法目的在于最大限度地防止国有资产流失，避免国家利益、社会公共利益受损。对于未进场交易的合同效力，司法实践仍有较大争议。因此，我们建议，为防范股权回购效力风险及内部责任风险，收购方应在协议中约定回购义务人参与竞价的义务，同时设置未履行进场竞价义务的违约损害赔偿条款，以确保回购利益的实现。

此外，在合作开发模式下，如收购方为国有企业，还需要考虑交易终止但收购方无法通过国有公开交易成功退出的情况及股权回转的方式。为此，收购方可在合作协议签订前同时考虑电站业绩指标无法完成或发生其他情况时的退出机制，并将退出条款作为合作协议的组成部分一并进行内部决策、审批程序。

附：高频法律法规、规范文件等索引

特别说明：为方便读者参阅，我们仅列示在交易实践和纠纷案件中适用频率较高的法律法规、规范文件等。

1. 《中华人民共和国民法典》（施行日期：2021年1月1日）第一百四十二条、第一百九十九条、第五百零二条；

2. 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》（施行时间：2023年12月5日）第十六条；

3. 《企业国有资产法》（施行时间：2009年5月1日）第五十一条；

4. 《企业国有资产监督管理暂行条例》（根据2019年3月2日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订）第二十四条；

5.《国有资产评估管理办法》（根据2020年11月29日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》修订）第三条；

6. 《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号，施行日期：2016年6月24日）第二条、第三条、第六条、第八条、第十二条、第十三条；

7. 《国有资产评估管理办法施行细则》（国资办发〔1992〕36号，施行日期：1992年7月18日）第十条。

1. 最高人民法院民二庭：商事审判指导（2019年卷），第377页；（2022）京04民初928号民事判决书、（2019）粤03民终30528号民事判决书。

2. 参见（2023）沪01民终5708号民事判决书、（2024）新01民终3399号民事判决书。

3. 关于最高院法答网“对赌协议”中股权回购权性质及期限答复的实务观察。环球律师事务所，2024年10月11日。

4. 2021年12月17日，国务院国资委在其官方网站互动交流栏目回复：“您提出的关于咨询’大股东根据投资协议回购公司制国有基金股权’有关问题的申请收悉。经研究，现答复如下：按照《中华人民共和国公司法》设立的国有企业转让其持有的子企业产权应当按照《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第12号）、《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）等相关规定执行”；2022年6月9日，国务院国资委就“国有独资公司基于控股股东回购条款退出国有产权是否需要进场交易”的问题进行答复：“根据《中华人民共和国企业国有资产法》和《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）有关规定，企业国有资产交易应当遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行。国有企业对外签订的合同、协议等应当符合国家法律法规和国资监管规定”；2024年3月7日，国务院国资委就“国有企业退出投资企业方式”的问题进行答复：“一般意义上国有企业退出所投资企业，即为将所持投资企业全部股权对外转让，可以按《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委 财政部令第32号）相关规定操作。”

5.《民法典》第502条：依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任。

6. 参见（2019）最高法民再48号民事判决书、（2020）最高法民申555号民事裁定书、（2020）最高法民申1680号民事裁定书、（2016）最高法民终802号民事判决书、（2016）最高法民终295号民事判决书等。

7.《企业国有资产法》第三十条：国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。

8.《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十三条：国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让。其中，转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使国家不再拥有控股地位的，报本级人民政府批准。

9. 参见（2020）内04民终2278号民事判决书、（2019）津民终5号民事判决书、（2017）粤民终2966号民事判决书等。

10. 合同违反法律、行政法规的强制性规定，有下列情形之一，由行为人承担行政责任或者刑事责任能够实现强制性规定的立法目的的，人民法院可以依据民法典第一百五十三条第一款关于“该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”的规定认定该合同不因违反强制性规定无效。

11. 最高人民法院民二庭认为：第16条第1款第3项区分了强制性规定所规制的对象，如果强制性规定规制的是一方当事人而非双方当事人，认定合同无效就可能导致由未被规制的一方承担被规制一方违法的后果，显然不公平。

12.《企业国有资产评估管理暂行办法》第6条，《企业国有资产交易监督管理办法》第12条。

13. 参见（2020）最高法民申5553号民事裁定书、（2020）最高法民申3269号民事裁定书、（2018）最高法民终125号民事判决书、（2016）最高法民申876号民事裁定书、（2023）闽民申5549号民事裁定书等。

14. 参见最高人民法院（2013）民申字第1301号民事裁定书。

15. 参见（2013）民二终字第33号民事判决书、（2014）民提字第216号民事判决书、（2021）最高法民申7790号民事裁定书、（2015）民申字第715号民事裁定书、（2018）粤民再238号民事判决书、（2019）粤民申5405号民事裁定书。

16.《企业国有资产交易监督管理办法》第31条：以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：

（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。《国务院国有资产监督管理委员会关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》第1条：涉及政府或国有资产监督管理机构主导推动的国有资本布局优化和结构调整，以及专业化重组等重大事项，企业产权在不同的国家出资企业及其控股企业之间转让，且对受让方有特殊要求的，可以采取协议方式进行。

17.《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权[2005]239号）第2条：本办法所称企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第3条：各级人民政府授权其国有资产监督管理机构（以下简称国资监管机构）履行出资人职责的企业（以下统称所出资企业）及其各级子企业国有产权无偿划转适用本办法。

《国务院国有资产监督管理委员会关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》第5条：国有控股、实际控制企业内部实施重组整合，经国家出资企业批准，该国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间，可比照国有产权无偿划转管理相关规定划转所持企业产权。

18. 参见（2009）沪高民二（商）终字第22号民事判决书。

19. 现已失效，类似要求规定在《中华人民共和国企业国有资产法》第54条，《企业国有资产交易监督管理办法》第2条、第13条。

20.参见（2015）民二终字第399号民事判决书、（2020）京民终175号民事判决书、（2023）闽民申5549号民事裁定书。

21.《<中华人民共和国企业国有资产法>释义及实用指南》，全国人大常委会法制工作委员会经济法室编著，中国民主法制出版社2008年版，第234页-第235页。

22.《企业国有资产交易监督管理办法》第1条：为规范企业国有资产交易行为，加强企业国有资产交易监督管理，防止国有资产流失，根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关法律法规，制定本办法。