非银行金融机构迎来差异化监管时代

2024年9月10日，国家金融监督管理总局（简称“金融监管总局”）就金融租赁公司、企业集团财务公司、消费金融公司、汽车金融公司和货币经纪公司等五类非银机构（统称“非银机构”）的监管发布了《关于部分非银机构差异化适用公司治理等相关监管规定的通知》（简称“《非银机构监管通知》”）。

《非银机构监管通知》对非银机构在公司治理、关联交易和资本管理等方面的监管规定作出了调整。目的在于“构建非银机构差异化监管制度体系，强化金融监管的针对性和有效性，提升非银机构监管的精细化水平”。

新规背景：

党的二十届三中全会提出了“完善金融机构定位和治理，健全服务实体经济的激励约束机制”，表明国家将加快健全金融机构体系，在防范化解金融风险的同时，提升金融机构服务实体经济的能力。

《中国银行保险报》在2024年5月9日发表了金融监管总局非银机构监管司党支部撰写的《推动非银机构更好服务高质量发展》¹一文。在该文章中，非银机构监管司强调了三项法治化监管治理要求，包括：（1）加强非银机构监管制度建设；（2）不断提升监管专业性、科学性和透明度；（3）监管“长牙带刺”、有棱有角。

响应国家提升金融机构服务实体经济能力的要求，从完善金融机构的定位和治理出发，金融监管总局出台了《非银机构监管通知》，结合非银机构的实际情况，对监管措施作出合理调整，以实现差异化监管。

《非银机构监管通知》的主要内容：

《非银机构监管通知》包括总体要求、关于公司治理规定的调整适用、关于关联交易规定的调整适用以及关于资本管理规定的调整适用四部分。

第一部分：总体要求

《非银机构监管通知》要求非银机构在依法依规的基础上就以下五个方面作出调整和完善，具体包括：（1）建立健全组织机构；（2）完善关联交易管理机制；（3）持续增强资本管理能力；（4）提升内部管理水平；（5）健全风险管理长效机制。

对于符合《非银机构监管通知》规定条件的非银机构，可以按照《非银机构监管通知》的要求在以下法规的适用方面作出相应的调整，包括：

（1）《银行保险机构公司治理准则》（银保监发〔2021〕14号，简称“《公司治理准则》”）；

（2）《银行保险机构关联交易管理办法》（中国银行保险监督管理委员会令2022年第1号，简称“《关联交易管理办法》”）；

（3）《商业银行资本管理办法》（国家金融监督管理总局令2023年第4号）。

第二部分：关于公司治理规定的调整适用

1、董事会的人数

对于“同一股东及其关联方、一致行动人合计全资控股的有限责任公司形式的非银机构”，《非银机构监管通知》降低了对该等非银机构董事人数的要求，但是《非银机构监管通知》同时强调该等非银机构的董事要认真履行忠实、勤勉义务，充分发挥董事参与公司治理决策等方面的作用。

2、董事的提名

对于“主要股东数量不超过五个的非银机构”，《非银机构监管通知》在放松该等非银机构主要股东提名董事比例限制的同时，要求按照适当分散的原则合理确定各方提名的董事占比。

3、独立董事⁴的设置

对于“同一股东及其关联方、一致行动人合计持股比例超过50%的未上市非银机构”，《非银机构监管通知》不再强制要求建立独立董事制度。但是需要注意的是，即使未建立独立董事制度，监管部门依然强调该等非银机构要建立健全其他内部监督制衡机制，保护中小股东的合法权益。

4、独立董事的占比

对于“主要股东数量不超过五个的非银机构”，虽然《非银机构监管通知》降低了独立董事占比的要求，但其强调该等非银机构应当采取有效内部管理措施，防止出现一股独大、大股东控制等问题。

5、独立董事的提名

对于“全部主要股东均已提名非独立董事的非银机构”，《非银机构监管通知》放松了“已经提名非独立董事的股东及其关联方不得再提名独立董事”的限制，允许其另行提名独立董事。但是《非银机构监管通知》要求该等非银机构要充分保障董事会内部制衡有效性和董事的独立性。

6、董事会秘书

按照《公司治理准则》的要求，对于银行保险机构，董事会秘书的职责主要是负责组织和协调公司信息披露事务。特别是对于已上市的银行保险机构，董事会秘书作为高级管理人员之一，除了负责对外披露公司信息外，通常还要协助董事处理董事会日常工作，筹备股东会会议和董事会会议及其他涉及公司股权事务管理、公司治理等众多的工作。

然而，对于非上市的非银机构，通常不存在大量的需要对外披露的信息或者有其他既有的部门可以完成相关的工作。根据相关非银机构的实际需要来决定是否设立董事会秘书，有利于简化公司的管理架构、减少公司的运营成本、提高公司治理的灵活性和高效性。

7、监事的提名

《公司治理准则》禁止“已经提名董事的股东及其关联方”再提名监事，主要目的是为了确保监事会的独立性和公正性，防止内部人控制，保护公司和全体股东的整体利益。

对于“全部主要股东均已提名董事的非银机构”，通常其股东数量较少，股权较为集中，如果禁止“已经提名董事的股东及其关联方”提名监事，在现实中往往无法执行，因此监管部门放开了相关限制。

8、外部监事⁵的设置和占比

“主要股东数量不超过五个且已设立监事会的非银机构”可以结合实际自行决定外部监事在监事会中的占比，不适用《公司治理准则》第六十七条“外部监事的比例不得低于三分之一”的规定。

外部监事与公司经营管理层之间不存在利害关系，他们在监督公司的业务和财务活动时能够更加客观和独立，避免因利益冲突而影响监督效果。对于股东众多的银行业金融机构，设置外部监事可以在提升公司治理水平、确保合法合规经营、制约董事会行为等方面发挥重要作用，有助于增强公司的透明度和公信力，保护中小股东的利益。

但是，如金融监管总局在就《非银机构监管通知》答记者问中所说，“非银机构股东数量相对较少，股权较为集中，很多非银机构的第一大股东持股比例高于50%”。外部监事对非银机构可实现的监督效果有限，特别是对于“同一股东及其关联方、一致行动人合计持股比例超过50%的未上市非银机构”以及“主要股东数量不超过五个且已设立监事会的非银机构”，因此，出于简化治理结构以及提升治理效率的考虑，《非银机构监管通知》对以上非银机构在外部监事在监事会中的占比要求作出了调整。

综上：《非银机构监管通知》第二部分对非银机构公司治理规定的调整适用体现了监管部门在考虑到非银机构较小的规模、较低的风险外溢性及其他实际情况后作出的合理决策，有助于降低公司治理成本，提高决策效率。

第三部分：关于关联交易规定的调整适用

1、财务公司关联交易管理

财务公司主要是为企业集团的成员单位服务，其从事的业务会有相当大的比例涉及重大关联交易。财务公司的关联交易由董事会下设的专业委员会审批更为合理，不仅可以简化审批流程，也可以合理减轻董事会的工作负担。

2、汽车业务相关关联交易管理

通常情况下，接受关联主机厂贴息是汽车集团财务公司和汽车金融公司主要的关联交易之一。汽车金融公司年报的财务报表附注中披露的“关联方关系及关联交易”里经常可以看到“应收贴息利息”，这也是汽车金融公司的一项重要收入来源。监管部门明确汽车集团财务公司、汽车金融公司开展相关消费信贷业务涉及厂商贴息，不适用《关联交易管理办法》关于关联交易审议和披露的规定，合理放松了对这两类非银机构的高频主营业务的限制。

第四部分：关于资本管理规定的调整适用

考虑到非银机构规模有限并且风险外溢性较低，这一调整契合了非银机构的经营特征和风险水平，有助于非银机构根据自身规模和风险状况，优化资本结构，提升资本使用效能。

结语：

随着金融技术的快速发展和非银机构规模的不断扩大，非银机构已成为中国金融体系的重要组成部分，为广大消费者构建了多层次、多样化的金融供给体系。非银机构在提供各类特色金融服务的同时，其活动对于金融体系稳定性的重要性也不断上升。

随着非银机构之间以及非银机构与银行之间业务往来的不断增加，一定程度上也增加了金融风险溢出的可能。为了防范潜在的金融风险，2022年以来，金融监管总局对非银机构涉及的主要监管法规进行了一系列的修订，以加强对于非银机构的监管。具体参考如下：

与此同时，由于非银机构与吸收公众存款的银行不同，在金融体系中扮演的角色以及重要性均有所差异，所以在监管要求上也应该予以区分。

本次《非银机构监管通知》的出台体现了金融监管总局在加强非银机构监管制度建设与完善的同时，考虑到非银机构在功能定位、业务模式、风险外溢性等方面的特点，以专业性、科学性和实事求是的态度，制定了差异化的监管措施，以促进非银机构的高质量发展。

[1] 推动非银机构更好服务高质量发展

[2] 《公司治理准则》第一百一十五条第二款规定，除银行保险机构外，中国银保监会负责监管的其他金融机构参照适用本准则，法律法规及监管制度另有规定的从其规定。

[3] 《公司治理准则》第一百一十四条第二款规定，“主要股东”是指持有或控制银行保险机构百分之五以上股份或表决权，或持有资本总额或股份总额不足百分之五但对银行保险机构经营管理有重大影响的股东。

[4] 《公司治理准则》第三十三条规定，独立董事是指在所任职的银行保险机构不担任除董事以外的其他职务，并与银行保险机构及其股东、实际控制人不存在可能影响其对公司事务进行独立、客观判断关系的董事。

[5] 《公司治理准则》第六十六条第二款规定，外部监事是指在银行保险机构不担任除监事以外的其他职务，并且与银行保险机构及其股东、实际控制人不存在可能影响其独立客观判断关系的监事。