能源诉讼常见纠纷法律分析及争议解决方案：新能源电站项目“国补核查”引发的合同变更、解除与违约责任问题

一、相关背景情况

“国补核查”是否适用情势变更制度是新能源电力行业及相关专业服务机构近期的讨论热点。在上一篇中，我们从国家补贴的法律性质以及可能对民事法律关系产生的影响两个方面分析，不难发现，新能源发电项目所面临的问题与曾经产生过的农业补贴核查纠纷、新能源汽车补贴核查纠纷等较为相似。对于情势变更是否准用的司法意见、裁判观点没有发生较大变化，仍需评价个案具体合同的对价关系是否失衡，义务履行是否存在障碍等。

在与读者和相关机构的交流讨论中，我们注意到“国补核查”的详细内容、典型案例等尚未出现或尚未披露前，越来越多的新能源发电企业及相关投资主体开始关注民事合同的后续履行问题：在不确定发电项目是否可以继续获取补贴的情况下，能否通过变更合同、调整权利义务内容等方式应对核查带来的投资风险；或者，当出现因项目不符合规范要求而被调整、取消补贴时，是否可以通过解除合同追究“前手”的违约责任来对冲投资损失。

二、潜在焦点问题及评析

潜在焦点问题1：“国补核查”影响下的合同变更问题

新能源电站项目的建设投产运营中，影响各方实体权利的主要为购售电合同、EPC总承包合同以及围绕电站企业的股权转让、项目收购合同等。“国补核查”对于上述不同类型的合同可能产生的影响并不一致，在个案语境中，如果某一合同的履行争议符合情势变更的适用条件，当事人可以在协商不成的情况下通过诉讼方式主张变更合同。较多案例中，司法机关会特别关注“可预见性”的问题，以此评价政策调整在某一具体合同履行项下，属于情势变更或正常商业风险，进而判断合同应否变更、调整。

裁判意见：新能源电力的政策调整对于民事合同履行可能产生阻碍，但如果未超出当事人订约时可预见的范畴，属于正常商业风险，不予支持变更合同的请求。

相关案例索引：（2019）苏06民终1324号

法律观点的评析：

情势变更是对“合同严守”原则的突破，在原《中华人民共和国合同法》制定过程中产生过重大分歧，直到《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》（以下简称“《合同法解释（二）》”，现已失效）的颁行才正式确立其法条构造。¹而对于该制度如何进行法律适用，自1993年最高人民法院颁布《关于印发<全国经济审判工作座谈会纪要的通知>》（法发〔1993〕8号，现已失效）以来，司法机关一直秉持要对合同的客观情况进行具体审查具体判断的原则。因此，我们认为，在新能源电站并网发电过程中形成的不同类型的合同，其合同目的与权利义务内容有所不同，由“国补核查”所导致的情势变更问题也需要结合不同类型的合同具体予以讨论。

首先，对于发电企业与国网企业签署的《购售电合同》。在报告的前序篇章中，我们曾讨论过新能源补贴的法律性质以及补贴对象的问题，按照多数学者观点，在国家补贴这一类授益性行政行为作出和实施过程中，出于便利性和时效性的考量，可能由部分非行政机关的“私主体”参与发放。新能源补贴由国网企业向发电企业以上网电费的形式支付，也可视为是这一形式的具体体现。在实践中，发电企业与国网企业签署《购售电合同》通常都包含“价格调整”的条款，如“合同履行期内，因主管机关调整上网电价，按照调整后的电价标准执行”，这样的条款较大概率会被司法机关视为在签订协议时，双方已经预见到电价可能因政策调整而出现相应调整，进而不予支持以情势变更为由要求调整该类合同的请求。²同时，该类合同也明显涉及“政府定价”问题，参照《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）五百一十三条的规定，也应由双方按照政府定价进行价款的相应调整，其直接适用情势变更进行合同调整的可能性较低。

其次，对于发电企业与总包方签订的《EPC总承包合同》。施工工期可能直接影响新能源发电项目获取的补贴金额，这一问题我们在《能源诉讼常见纠纷法律分析及争议解决方案：新能源电站项目“国补核查”引发的合同变更与违约责任问题》一篇进行过分析。按既有裁判来看，如果因工期延误造成并网延迟、未能取得当年更高额的补贴电价，司法机关可能会依照合同条款的约定，判断电价损失是否属于《EPC总承包合同》项下的可得利益损失。³“国补核查”的出现可能并不会改变这一逻辑关系，核查针对的是既已发生的事实，较大概率不会对《EPC总承包合同》项下的施工行为本身造成履行障碍，但由于核查本身可能导致部分未能按期并网的项目不被纳入补贴清单，使得电费损失的要素更为显著，引发新一轮损失赔偿纠纷。

再次，因电站项目变更、转让等形成的《股权转让合同》及同类协议。在发电项目变更符合法律法规及政策性文件的前提下，该类合同的潜在纠纷是目前行业最为关注的问题之一。实践中，因国家政策调整引发的投资纠纷较为常见，在理论和实务层面都曾形成过大量的研究成果⁴，相较于《购售电合同》《EPC总承包合同》这类需要在行业语境中进行解读的法律关系，围绕新能源发电项目等进行的股权转让、项目转让等，具有较多的通识性问题，既有的司法意见也较为清晰。

我们认为，该类合同履行是否出现外部障碍、对价关系是否失衡，需要从多个维度进行判断。缔约时已经存在的经济情况、法律规定、社会状态、交易条件等，都属于民法所探讨的“情势”范畴。⁵当涉及政策调整引发的合同履行争议时，司法机关很可能会审查政策的延续性问题，例如在“退坡机制”下，若司法机关审查认为补贴的逐年减少直至取消符合国家宏观政策对于新能源电力行业的引导趋势，则很可能不会因此认定合同履行存在障碍或显失公平。在农林牧渔、石油天然气等领域，都曾因国家对于行业发展的政策调整造成原本投融资关系产生争议。对于裁判者而言，首先判断的就是这种政策变化的背景及程度问题⁶；其次，作为投资交易的各方应当对投资客体的项目、公司，以及相应的行业进行详细的背景调查，对于这些主体参与投资交易、签订相应合同时对于商业风险的理解程度和预见能力，应高于一般民事合同中主体。⁷换言之，在国家政策没有发生“从无到有”“突然出现”的极端情形时，司法机关很有可能认为应当依约履行合同义务，不予准许当事人依情势变更等主张变更原合同。

潜在焦点问题2：合同解除的问题

在新能源电力领域的纠纷中，涉及合同解除的争议亦不在少数，当变更原约定内容无法妥善解决既有障碍、让合同履行回归正轨时，可能多数主体都会进一步考虑解除合同，以寻求交易成本的缩减和交易机会的释放。

裁判意见：如果政策变动后补贴标准降低，严重影响当事人一方的预期收益，且变化幅度超出缔约时的正常预期，法院可能会认定存在情势变更，支撑当事人关于解除合同的请求。

相关案例索引：（2019）鲁1525民初1787号

法律观点的评析：

在讨论因“国补核查”可能引发的合同解除问题时，我们不再只关注于情势变更的解除。《民法典》体系中为合同权利义务终止设置了多种路径，部分事实项下也会存在解除权竞合问题。⁸对于继续履行将显著增加成本、削减收益的一方而言，通过情势变更的适用实现合同约束力消解无疑是优先考虑的纠纷解决方式。但是，正如前文所述，“补贴退坡”是国家层面延续数年的政策，司法机关能否直接认定“国补核查”的相关政策性文件对于民事合同构成情势变更，仍需要取决于合同条款的约定和订立合同时的交易背景。

如果情势变更制度无法解决当事人诉请时，就需要审视合同的约定解除权与《民法典》第五百六十三条的法定解除情形是否成就。具体到新能源发电领域实践，在较多裁判及我们代理的案件中，当事人明确约定的解除事项常为“不可抗力”，而极少涉及将“政策变化”直接列为解除事项，这也导致在不少案件中，当事人提出的解除合同主张，经过诉辩双方的攻防，争议焦点最终落脚于“是否存在违约行为”“合同目的能否实现”等法律事实的判断上，并很可能沿着违约导致解除的路径进行审理裁判。当然，在判断合同目的是否能够实现时，仍需要对交易背景及合同条款进行综合判断。

在部分情形中，甚至还可能涉及合同僵局状态下的权利义务终止，即《民法典》第五百八十条第二款的涵射范畴。由于情势变更制度并不着眼于打破合同僵局，也不具有对违约方申请解除合同的替换功效⁹，因此，在不符合情势变更适用条件、守约一方也没有提出解除合同的请求，而又确实存在无法继续履行的客观状态时，司法机关也可能支持违约方要求终止权利义务关系的请求，并认定其承担相应的违约责任。

潜在焦点问题3：违约责任的承担争议

合同的变更、解除针对的是合同约束力，而交易方最终关切的还是所得与损失的处理，我们预估这一问题将可能在新能源项目转让、投资等合同项下较为集中的出现。如果某一项目确实因不符合国家规范的并网要求，出现补贴调整甚至取消的状况，则当事人较大概率将考量在民事主体之间如何划分责任，尤其是因补贴金额变化产生的预期收益减小、投资成本无法回收等问题。

裁判意见：当电价补贴调整的政策不构成情势变更时，如合同无法依约履行，司法机关将按照违约行为的程度、情形等，认定各方相应责任。

相关案例索引：(2020)赣民终176号；(2023)鄂05民终2638号

法律观点的评析：

电价补贴标准、金额既涉及当事人合意问题，也涉及“政府定价”问题，因此，讨论如何认定违约责任、追偿损失的前提，是判断这些政府规范性文件中的“标准”是否已经转化为民事合同中的义务，这一转化可能是基于双方合意的约定，也可能是基于交易习惯等对合同的补充。具体到新能源发电行业，在涉及具体的电费补贴标准、金额时，基本都在相关交易合同中进行明确约定。当不构成情势变更时，各方仍需严格遵照合同条款履行各自义务。在前序章节中，我们曾对发电量损失赔偿的行权路径、司法现状等进行过讨论，目前行业实践较为关注“国补核查”中可能出现电价收益的损失赔偿问题，仍涉及可得利益的损失赔偿问题，按照既有的司法意见，需要由主张损失赔偿的一方举证证明，在合同订立时，项目的发电量及补贴电价具有可预见性。¹⁰而如果司法机关认定某一项目是否纳入国家补贴范围、按何种标准享受国家补贴在合同签订时就属于不确定的事项，那么，当事人对于获取较高的补贴本身就不具有可预见性，则不会再因“国补核查”等政策调整而再行认定电价补贴的损失赔偿。¹¹

值得关注的是，近年间出现的房地产价格波动、矿产资源价格波动等在相关行业内曾引发过“主动违约”“恶意违约”等问题，不能排除此次“国补核查”引发一部分类似情形的可能，如交易一方考虑到成本过高、投资收益远低于预期的状况，主动放弃履行或要求终止权利义务关系等，司法机关将重点审查违约行为本身，并可能考量其中的主观过错问题。¹²除此之外，在违约行为中也有可能会涉及已获取电费补贴的退还问题，以及在《购售电合同》项下的民事责任，但目前既已公开的核查处理方式、细节尚不明确，难以推测有关法律后果，为此，我们将对该问题的后续处理保持关注。

三、纠纷解决方案的建议

1. 审慎主张合同变更的原因、具体的变更内容。《可再生能源电价附加资金管理办法》（财建〔2020〕5号），《关于开展可再生能源发电补贴自查工作的通知》，以及《关于明确可再生能源发电补贴核查认定有关政策解释的通知》（发改办运行〔2022〕853号）等，都属于此次“国补核查”的相关政策性文件，都有可能对民事合同产生影响。依《民法典合同编通则司法解释》第三十二条的规定，司法机关将结合当事人各方订立合同时的协商情况，对是否应当适用情势变更来变更、解除合同进行审查。¹³这就要求当事人在提出主张时，最好预先分析政策性文件与要求变更、解除合同之间的关联性，避免不加区分的盲目主张。从相关案例的裁判观点来看，并非只要涉及“电价补贴调整”就必然引发民事合同的“失衡”，部分当事人在设备组件买卖合同等相关的合同中都以补贴政策变化提出抗辩，在逻辑上恐难以自洽¹⁴，需要提示的是，无论是判断对价关系抑或履行障碍，最终都是需要回到具体合同的语境中进行讨论。

另一方面，关于变更内容的确定问题也是诉请能够得以支持的关键。参照新冠疫情期间，最高法院颁行的《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》，法院审查的合同变更内容主要集中于履行期限、履行方式、价款数额等，这几项也是合同的基本要素。原则上，如果当事人通过诉讼主张合同变更的请求，法院应基于公平原则进行实体审查。但是，司法机关毕竟不是合同主体，对于合同应当如何履行的问题并不能掐尺等寸地进行定夺，且在个案处理中需恪守谦抑性，当变更请求的具体内容明显有悖原本合意时，法院可能才会按驳回请求予以处理，而非在0%-100%之间依职权寻找一个合适的尺度，这一点也需要在诉请设置的时候特别注意。

2. 关注权利的顺位与行使方式，选择合理的纠纷解决路径。合同变更权属于形成权还是请求权仍有学理争议，不过，自《合同法解释（二）》实施至《民法典通则司法解释》的颁行，对于情势变更中变更路径、程序等规定较为明确，在实践中，更值得注意的是行权顺位以及协商前置的具体适用。首先，变更权的行使顺位。情势变更制度中合同变更权的行使分为两个阶段，先由合同相对方进行自由协商，协商不成再由一方或双方提出变更或解除合同的诉请。实践中对于涉及情势变更的案件，如一方主张解除，另一方主张变更如何处理曾存在争议¹⁵，但《民法典通则编司法解释》实施后，第三十二条第二款对于解除和变更合同的处理顺位做出了原则性规定，即以最大限度地保留原有合同、维护合同效力、促进合同履行为目的，尽量通过变更合同使权利义务重新达致平衡。基于此，司法解释赋予相应裁量权，由裁判者综合个案情况认定解除或变更合同。¹⁶其次，再协商期间的合理适用。依照现行司法解释的规定，在诉请变更之前，仍有自行协商变更的空间，学理称之为“再协商”规则，对于该概念的内容是一项民事权利还是民事义务有不同意见¹⁷，但并不影响实践中合同主体积极提出先行协商的要求。部分裁判观点甚至认为，在再协商期间内，受不利影响的一方享有中止履行的抗辩权。¹⁸这提示当事人可以妥善运用这一制度，在协商过程中就变更内容等尽可能形成合意，或形成有利于解释合同是否存在履行障碍的书面材料，以应对后续潜在的诉讼纠纷。

3. 在已经发生的诉讼纠纷中，以妥当方式行使权利。从目前公开案例来看，较多情形并非是履行合同陷入不利的一方先主动起诉，而是在另一方诉请要求承担违约责任的诉讼中，提出国家政策变化导致履行障碍，进而要求变更或解除合同、减免责任。此时，当事人要求变更合同的请求是以何种方式提出就成为一项实践问题。部分观点认为，解除合同的请求目的在于消解合同约束力，应当以反诉的形式提出，而变更合同的请求则不必进行如此之高的要求。¹⁹但是，考虑司法实践现状，可以按照反诉的方式进行准备、提出，最大限度减小潜在的程序风险。²⁰此外，对于变更、解除时点的确定也需要予以注意，该时点直接关系到双方权利义务的终止时间，也与诉请中利息、违约金等起算时点相挂钩。在情势变更制度的适用中，合同解除时点可能是“重大变化发生时”“当事人重新协商时”，而在法定解除的适用中，则可能是一方或双方发函要求解除合同时，或起诉时等，如果诉讼纠纷既已出现，那么在提出请求时，也应对相应时点和对应的事实理由进行明确。

附：高频法律法规、规范文件等索引

特别说明：为方便读者参阅，我们仅列示在交易实践和纠纷案件中适用频率较高的法律法规、规范文件等。

1. 《中华人民共和国可再生能源法（2009修正）》（施行日期：2010年4月1日）第十九条、第二十条；

2. 《国家发展改革委关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》（发改价格〔2021〕833号，施行日期：2021年8月1日）；

3. 《财政部关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》（财建〔2013〕390号，施行日期：2013年7月24日）第二条；

4. 《财政部、国家发展改革委、国家能源局关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建〔2020〕4号，施行日期：2020年1月20日）第三条；

5. 《财政部、国家发展改革委、国家能源局关于印发<可再生能源电价附加资金管理办法>的通知》(2020修订,财建〔2020〕5号，施行日期：2020年1月20日) 第六条；

6.《中华人民共和国民法典》（施行日期：2021年1月1日）第五百三十三条；

7.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号，施行日期：2023年12月5日）第三十二条。

1. 详见韩强：《情势变更原则的类型化研究》，载于《法学研究》2010年第4期。

2. 参照（2023）粤01民终23420号深电能科技集团有限公司、广州恒运热电有限责任公司合同纠纷民事二审判决。

3. 参照（2021）最高法民申1335号江西华瀚企业管理有限公司、潍坊汇创新能源发展有限公司合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定。

4. 详见李宗怡：《对赌协议下产业政策调整是否构成不可抗力》，载于《不可抗力与情势变更典型仲裁案例选编：从突发公共卫生事件出发》，北京大学出版社2020年8月。

5. 详见韩世远：《履行障碍法的体系》，法律出版社2006年版，第44页。

6. 参照（2020）京民终677号扬州万安燃气有限公司等合同纠纷二审民事判决；（2021）皖01民终3938号深圳前海盛世福金投资企业股权转让纠纷二审民事判决。

7. 参照(2019)鲁01民终6953号山东富翔集团有限公司与侯晓峰等股权转让纠纷二审民事判决。

8. 详见肖建国，宋史超：《〈民法典〉合同司法解除规则的程序法解读》，载于《浙江社会科学》2020年12月。

9. 详见石佳友、高郦梅：《违约方申请解除合同权：争议与回应》，载于《比较法研究》2019年第6期。

10. 参照（2020）鲁民申11420号江西展宇光伏科技有限公司、济南舜鑫新能源科技有限公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定。

11. 参照（2020）皖01民终3726号安徽名筑钢塔工程有限公司、安徽大恒能源科技有限公司招标投标买卖合同纠纷二审民事判决。

12. 参照(2020)湘民申4167号湘阴浩丰新能源科技有限公司、湖南兴业绿色能源股份有限公司服务合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定。

13. 详见最高人民法院民事审判第二庭、研究室编著：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释理解与适用》，人民法院出版社2023年版，第372-373页。

14. 参照(2020)鲁01民终4962号山东盛唐新能源电力股份有限公司与山东鲁信能源投资管理股份有限公司等金融借款合同纠纷二审判决。

15. 详见周恒宇：《关于〈民法典〉情势变更制度的若干重要问题》，载《中国应用法学》２０２２年第６期。

16. 详见最高人民法院民事审判第二庭、研究室编著：《最高人民法院民法典合同编通则司法解释理解与适用》，人民法院出版社2023年版。

17. 详见朱广新：《情势变更制度的体系性思考》，载《法学杂志》2022年第2期。

18. 参照（2021）京0114民初25178号北京金石美家商业地产经营管理有限公司与北京市海淀区私立新东方学校房屋租赁合同纠纷一审民事判决。

19. 详见石佳友：《情势变更制度司法适用的重要完善》，载于《法律适用》2024年第1期。

20. 参照(2019)最高法民终2号唐山宏成房地产开发有限公司、中国农业银行股份有限公司三河市燕郊支行合同纠纷二审民事判决。