浅析《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年第17号令）
2024年4月8日，国家发展改革委会同财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部和人民银行公开发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年第17号令）（“17号令”），作为2015年发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令）（“25号令”）的更新替换版本。17号令将于2024年5月1日起施行，原25号令同时废止。
从体例上看，17号令大致延续了25号令的结构安排、适用范围和基本原则，其内容涵盖“特许经营协议的设立”“特许经营协议履行”“特许经营协议变更和终止”“监督管理和公共利益保障”“争议解决”“法律责任”等章节。两版文件都是为了鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业的建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，并保障社会公共利益和公共安全而发布，同时强调特许经营应当坚持公开、公平、公正的原则，保护各方信赖利益。
17号令相比25号令的不同之处，则反映了政府在特许经营领域的政策调整和发展方向，对国务院办公厅2023年11月3日发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）（“115号文”）就规范实施政府和社会资本合作（PPP）新机制提出的改革要求和部署，以及特许经营领域突出存在的问题，进行了有针对性的制度设计，并进一步强化了制度执行效力。具体表现在：
鼓励民营企业参与，促进民间投资
对标115号文中“最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目”的精神 ，17号令明确鼓励民营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种方式积极参与特许经营项目，并要求实施机构根据（115号文附件支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版），结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式。对清单所列领域以外符合条件项目，可以参照清单精神，探索采取特许经营模式，以适宜方式积极鼓励民营企业参与，外商投资企业参照民营企业适用前款规定1。并规定政府部门、特许经营实施机构、金融机构等执行投融资支持措施时不应对不同所有制特许经营者区别对待2。
聚焦使用者付费项目明确特许经营与PPP的关系
17号令明确了基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，并进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性，以及政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不得新设行政许可并借此向特许经营者收费。与115号文中提出的聚焦使用者付费项目，并全部采取特许经营模式的要求相一致。聚焦使用者付费项目旨在确保PPP项目的经济可行性和财政可持续性，同时鼓励社会资本参与公共服务领域的投资和运营，提高公共产品和服务的供给质量和效率，也有助于实现风险共担、利益共享，推动基础设施和公用事业项目的健康发展。
改进项目管理程序，明确管理责任分工
17号令进一步完善了特许经营可行性论证程序，明确了不同投资模式下应当适用的项目投资管理程序，并健全细化了特许经营各方的信息披露机制，这与115号文中提出的规范推进建设实施的要求相符合。与此同时，17号令明确了地方政府负主体责任，发展改革部门牵头推进，有关行业部门负责项目实施和监管，财政部门加强预算管理的责任分工，与115号文中提出的明确管理责任分工的要求相呼应。
政府和社会资本风险分担和财政资金补贴
与25号令相比，17号令更加强调政府和社会资本风险分担的重要性，并明确禁止涉嫌政府违规融资的情形（如政府承诺以财政资金为项目融资提供担保或作为还款来源等），强调了不得因特许经营而额外新增地方财政未来支出责任3。在地方政府对特许经营项目的金融支持层面，17号令删除了25号令中针对政府支持方式的表述，调整为“按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持”4。此外，17号令删除了25号令中针对财政补贴的相关描述，调整为“政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本”。旨在严控地方政府债务风险，尤其是防止地方政府借PPP模式违规举债形成隐性债务，以进一步增强地方财政的可持续性。
价格和收费调整机制
17号令明确价格调整与特许经营项目的绩效评价挂钩，并规定实施机构协调开展价格调整义务，以适应环境变化、技术变化和市场价格变化等。特许经营项目中实行政府定价的价格或收费，应当执行有关定价机关制定的价格或收费标准5，这体现了特许经营价格机制与我国价格管理政策的衔接。17号令在强调依法加强政府资金监管和地方政府债务管理，严防新增地方政府隐性债务的同时，增加了对特定情形下（例如法律变更损害预期利益、要求提供约定外产品或服务、政府方原因导致提前终止等）给予特许经营者补偿标准的描述，即公平合理，这有助于落实对特许经营者的权益的保障。
特许经营期限、项目范围和方式
17号令将特许经营期限规定为原则上不超过40年，对于投资规模大、回报周期长的项目可以适当延长6。进一步明确了特许经营项目的领域和范围，新增了体育和旅游两大领域的基础设施和公用事业的特许经营活动7适用17号令，将商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等明确排除出17号令的适用范围8。在特许经营方式上，禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务9。这对实质BT（Build-Transfer，建设-移交）项目进行了明确限制，可以有效遏制实践中逃避运营义务或垫资施工的做法，同时能够达成进一步规范政府举债融资行为并防范隐性债务风险的目的。
争议解决方式
与115号文类似，17号令亦采纳了按争议性质区分不同争议解决方式，明确了特许经营项目相关协议各方因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼，这在一定程度上突破了2019年最高人民法院关于行政协议案件的解释中对PPP合同未做明确区分的规定10。
综上所述，17号令与115号文基本保持了一致性和互补性，连同已经发布的《特许经营项目实施方案编制大纲（2024年试行版）》和即将发布的PPP新机制其他配套文件，共同为规范特许经营活动、鼓励和引导社会资本特别是民营企业参与基础设施和公用事业建设运营提供明确的指导和制度保障。
1. 参见十七号令 第十八条
2. 参见十七号令 第二十九条
3. 参见十七号令 第六条
4. 参见十七号令 第二十二条
5. 参见十七号令 第二十三条
6. 参见十七号令 第八条
7. 参见十七号令 第二条
8. 参见十七号令 第三条
9. 参见十七号令 第七条
10. 参见《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）
