全国碳市场的顶层制度依据出台

《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称“《条例》”）已经2024年1月5日国务院第23次常务会议通过，将自2024年5月1日起施行。

《条例》是全国碳市场的顶层制度设计，构建了较为完整的全国碳市场监督管理体系，总结了2021年全国碳市场正式开始交易以来的实操需求和经验教训，明确了纳入行业及重点排放单位的确定方式以及重点排放单位的信息披露和报送义务，此外，还加大了数据造假等违法违规行为的法律责任和处罚力度。《条例》是我国碳市场建设领域的第一部行政法规，它的出台改善了此前我国碳市场建设立法层级低，法律法规依据不足的局面，是我国统一碳市场建设的重要里程碑。

本文以问答形式，梳理《条例》的主要内容并分享我们关于《条例》适用问题的理解。

一、《条例》发布后《碳排放权交易管理办法（试行）》是否还适用？

在《条例》发布前，全国碳排放权交易的主要法律依据是生态环境部于2020年12月31日发布，并于2021年2月1日生效的《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法》”）。

《条例》与《管理办法》均是规范碳排放权交易和监管的制度文件。《条例》为国务院制定并发布的行政法规，而《管理办法》仅是生态环境部制定的部门规章，《条例》效力位阶高于《管理办法》，《条例》并未明确废止《管理办法》，《管理办法》仍是现行有效的部门规章。根据“上位法优于下位法，新法优于旧法”的原则，《条例》效力位阶更高且为后续制定的“新法”，因此，两者之间如存在不一致，应以《条例》规定为准。

二、碳排放权交易涉及哪些主管机关和职能机构？

1. 国家层面主管部门

生态环境部及有关部门负责全国碳排放权交易及相关活动的监督管理工作，主要职权包括但不限于：

(1) 会同国务院发展改革等有关部门研究并提出碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，报国务院批准；

(2) 会同国务院有关部门制定重点排放单位的确定条件；

(3) 会同国务院有关部门制定年度碳排放配额总量和分配方案，并组织实施；

(4) 制定相关技术规范；

(5) 会同国务院有关部门制定年度排放报告编制和技术审核的具体管理办法；

(6) 负责建立全国碳排放权交易市场管理平台，加强对配额分配、清缴以及重点排放单位排放情况的全过程监督管理，并与国务院有关部门实现信息共享；

(7) 会同国务院有关部门建立重点排放单位等交易主体、技术服务机构信用记录制度；

(8) 对违反《条例》等相关法律法规规定的单位和个人进行调查和处罚。

2. 地方层面主管部门

省级生态环境主管部门及相关部门负责行政区域内的相关活动监督管理工作，主要职权包括但不限于：

(1) 按照重点排放单位的确定条件制定本行政区域年度重点排放单位名录；

(2) 会同同级有关部门，根据年度碳排放配额总量和分配方案，向本行政区域内的重点排放单位发放碳排放配额；

(3) 接收重点排放单位报送的排放统计核算数据、年度排放报告；

(4) 对重点排放单位报送的年度排放报告进行核查并向重点排放单位反馈核查结果，同时向社会公开核查结果；

(5) 通过政府购买服务等方式，委托依法设立的技术服务机构对年度排放报告进行技术审核；

(6) 在职责范围内对重点排放单位等交易主体、技术服务机构进行现场检查；

(7) 对违反《条例》等相关法律法规规定的单位和个人进行调查和处罚。

3. 职能机构

全国碳排放权注册登记机构按照国家有关规定，负责碳排放权交易产品登记，提供交易结算等服务。全国碳排放权交易机构按照国家有关规定，负责组织开展碳排放权集中统一交易。登记和交易的收费应当合理，收费项目、收费标准和管理办法应当向社会公开。

全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构应当按照国家有关规定，完善相关业务规则，建立风险防控和信息披露制度。

此外，国务院生态环境主管部门会同国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院银行业监督管理机构，对全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构进行监督管理，并加强信息共享和执法协作配合。

《条例》对于国家和地方层面碳排放权交易主管部门的职权及分工予以明确规定，并进一步确立了信息共享和执法协作配合机制、搭建了全国碳市场交易管理的基本框架，使全国碳市场的顶层设计更为完善。

三、《条例》发布后地方碳排放权交易市场怎么办？

在《条例》发布前，全国碳排放权交易市场建立前已建立的地方碳排放权交易市场如何处理尚未在法规层面予以明确，处于全国市场与地方市场并行的阶段。

此次《条例》正式明确，对《条例》施行前建立的地方碳排放权交易市场，应当参照《条例》的规定健全完善有关管理制度，加强监督管理。《条例》施行后，不再新建地方碳排放权交易市场，重点排放单位不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。

由此可见，随着纳入碳排放权交易的行业范围的扩大与重点排放单位的增多，全国碳市场的适用范围将逐步扩大并最终形成统一的全国碳排放权交易市场。

四、纳入碳排放权交易的行业和重点排放单位如何确定？

1. 纳入行业的确定

碳排放权交易覆盖的行业范围，由国务院生态环境主管部门会同国务院发展改革等有关部门根据国家温室气体排放控制目标研究提出，报国务院批准后实施。

同时，在确定行业范围时，还应当征求省级人民政府、有关行业协会、企业事业单位、专家和公众等方面的意见。

2. 重点排放单位的确定

首先，国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门，根据国家温室气体排放控制目标，制定重点排放单位的确定条件。

其次，省级生态环境主管部门会同同级有关部门，按照重点排放单位的确定条件制定本行政区域年度重点排放单位名录。

民航业稍有特殊，国务院生态环境主管部门将会同国务院民用航空等主管部门可以依照《条例》规定的原则，根据实际需要，结合民用航空等行业温室气体排放控制的特点，对民用航空等行业的重点排放单位名录制定、碳排放配额发放与清缴、温室气体排放数据统计核算和年度排放报告报送与核查等制定具体管理办法。

值得注意的是，《条例》关于重点排放单位确定的规定并未直接沿用《管理办法》规定的属于全国碳排放权交易市场覆盖行业且年温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的标准。《条例》生效后重点碳排放单位的确定标准，有待国家主管部门予以明确。

五、哪些主体不能参与碳排放权交易？

此次《条例》明确指出，生态环境主管部门、其他对碳排放权交易及相关活动负有监督管理职责的部门、全国碳排放权注册登记机构、全国碳排放权交易机构以及本条例规定的技术服务机构的工作人员，不得参与碳排放权交易。

如果上述人员违反《条例》私自参与碳排放权交易，根据《条例》规定，将由国务院生态环境主管部门责令依法处理持有的碳排放配额等交易产品，没收违法所得，可以并处所交易碳排放配额等产品的价款等值以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当依法给予处分。

《条例》通过明确上述人员不得参与碳排放权交易，避免监管部门及职能机构工作人员利用职权或内部信息牟利，扰乱市场秩序，确保全国碳市场的有序发展。

六、重点排放单位如果没有完成清缴任务会有什么后果？

关于重点排放单位未能完成清缴任务的后果，《管理办法》中虽也有规定，但处罚较轻，仅包括责令限期改正，处二万元以上三万元以下的罚款；逾期未改正的，对欠缴部分，核减其下一年度碳排放配额。

《条例》则规定，重点排放单位未按照规定清缴其碳排放配额的，由生态环境主管部门责令改正，处未清缴的碳排放配额清缴时限前1个月市场交易平均成交价格5倍以上10倍以下的罚款；拒不改正的，按照未清缴的碳排放配额等量核减其下一年度碳排放配额，可以责令停产整治。

此次《条例》将罚款由固定金额修改为根据重点排放单位未完成清缴的碳配额数量及碳配额市场交易挂钩，体现处罚结果与违法行为严重程度挂钩的原则，使处罚设置更加合理，并且增加了责令停产整治的处罚内容，加大了对拒不整改的企业的处罚力度。

《条例》通过提升未能完成清缴任务的违法成本的方式，督促重点排放单位通过节能减排以及碳排放权交易等方式完成清缴任务。

七、重点排放单位有哪些信息披露及报送义务？

本次《条例》的核心内容之一就是明确了重点排放单位碳排放相关的信息披露及报送义务，具体如下：

(1) 重点排放单位应当采取有效措施控制温室气体排放，按照国家有关规定和国务院生态环境主管部门制定的技术规范，制定并严格执行温室气体排放数据质量控制方案，使用依法经计量检定合格或者校准的计量器具开展温室气体排放相关检验检测，如实准确统计核算本单位温室气体排放量，编制上一年度温室气体排放报告（以下简称“年度排放报告”），并按照规定将排放统计核算数据、年度排放报告报送其生产经营场所所在地省级人民政府生态环境主管部门；

(2) 重点排放单位应当对其排放统计核算数据、年度排放报告的真实性、完整性、准确性负责；

(3) 重点排放单位应当按照国家有关规定，向社会公开其年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息。年度排放报告所涉数据的原始记录和管理台账应当至少保存5年；

(4) 重点排放单位可以委托依法设立的技术服务机构开展温室气体排放相关检验检测、编制年度排放报告。

如果重点排放单位未能按要求履行上述义务或存在数据造假行为的，则可能面临被责令改正，处以罚款；拒不改正的，还可能被按比例核减下一年度碳排放配额或被责令停产整治的后果。

欧盟CBAM法案于2023年5月正式生效，过渡期申报已经开始，申报义务人需按要求报告碳排放量、已支付的碳排放成本等内容（关于CBAM过渡期的主要要求及企业应对方式，可参见此前发表的《CBAM已进入过渡期，中国企业如何应对？》），《条例》要求国内重点排放单位严格按照要求进行碳排放量等信息的核算及报告，有助于督促企业尽快建立核算机制，培养进行碳排放量数据统计及整理的能力，从而有助于企业应对日后国际贸易当中可能面临的碳排放数据申报要求。

八、重点排放单位发生违规行为，相关个人是否会被追究法律责任？

根据《条例》的规定，重点排放单位有下列情形之一的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上20万元以下的罚款：

(1) 未按照规定统计核算温室气体排放量；

(2) 编制的年度排放报告存在重大缺陷或者遗漏，在年度排放报告编制过程中篡改、伪造数据资料，使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假行为；

(3) 未按照规定制作和送检样品。

九、技术服务机构出具检验检测报告过程中发生违规行为，相关个人是否会被追究法律责任？

根据《条例》的规定，技术服务机构出具检验检测报告过程中有下列情形的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上20万元以下的罚款，5年内禁止从事温室气体排放相关检验检测、年度排放报告编制和技术审核业务；情节严重的，终身禁止从事前述业务：

(1) 出具不实或者虚假的检验检测报告；

(2) 出具的年度排放报告或者技术审核意见存在重大缺陷或者遗漏，在年度排放报告编制或者对年度排放报告进行技术审核过程中篡改、伪造数据资料，使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假行为的。

十、未来碳、证、电市场是否衔接会更加紧密？

绿电、绿证的零碳属性无法在计算企业碳排放量时予以充分考虑及核减，是此前证、电、碳三个市场无法顺利衔接的症结之一。

此次《条例》明确提出重点排放单位消费非化石能源电力的，按照国家有关规定对其碳排放配额和温室气体排放量予以相应调整，即是表明：绿电作为非化石能源电力的一种，其零碳属性或将在未来碳排放量计算时得到认可。绿证作为可再生能源电力消费量认定的基本凭证，其所代表的绿电零碳属性也或将随之得到认可。

因此，《条例》的发布为后续证、电、碳三个市场打通关键连接处提供了接口，未来三个市场的衔接或将更加紧密。

参考文献：

(1)《司法部、生态环境部负责人就<碳排放权交易管理暂行条例>答记者问》，载“中华人民共和国生态环境部网站”，https://www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202402/t20240205_1065855.shtml；

(2)《<碳排放权交易管理暂行条例>解读》，载“中碳登”微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/OACkcxJMeJt82tE78vba6w；

(3)《<碳排放权交易管理暂行条例>进一步完善中国碳市场法律制度框架》，载“金杜研究院”微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/6zquehucMJgiLQ7vmXt4Vw；

(4)《立足国内，放眼国际：<碳排放权交易管理暂行条例>解读》，载“GREEN境界”微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/3UZ6Yo7ORjWP6mmB71Xgsg；

(5)《<碳排放权交易管理暂行条例>解读》，载“北京隆安合肥律师事务所”微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/kZKfsymSGAAOA49CmDmzKg；

(6)《<碳排放权交易管理暂行条例>（附要点整理）》，载“中国节能协会碳中和专业委员会” 微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/keCV8uTqLa47mFQzNZBYyw；

(7)《<碳排放权交易管理暂行条例>重点条文解读》，载“万商天勤律师事务所” 微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/nBCui5mx0W9eAqU0x-Udqw。