消费金融公司监管迈入2.0时代——《消费金融公司管理办法（征求意见稿）》十大要点解读

2023年12月18日，国家金融监督管理总局（简称“金融监管总局”）发布《消费金融公司管理办法（征求意见稿）》（简称“《管理办法（征求意见稿）》”），并正式向社会公开征求意见。

《管理办法（征求意见稿）》作为统辖规范“消费金融公司”的部门规章，实施后将取代《消费金融公司试点管理办法》（简称“《试点办法》”）。《试点办法》是专门规范消费金融公司的核心法规，其“1.0版本”制定于2009年，并于2014年1月1日进行修订形成“1.1版本”，十年来未再进行更新迭代。经过十年风风雨雨，确已无法满足消费金融公司的发展模式变化和监管需求。

近年来，金融监管部门陆续出台了适用于“银行保险机构”或“商业银行”的多部重要法规，包括但不限于《银行保险机构关联交易管理办法》、《银行保险机构消费者权益保护管理办法》、《银行保险机构公司治理准则》、《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》、《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》、《商业银行资本管理办法》、《商业银行互联网贷款管理暂行办法》。消费金融公司作为银行业金融机构，要么直接适用，要么“参照适用”，均属上述金融规章的规制范围。《试点办法》与上述金融规章共同形成了消费金融公司的“伞状”监管法规体系。

而此次《管理办法（征求意见稿）》相当于将作为“伞柄”的《试点办法》升级到了2.0版本，拉平了与其他金融规章的差距。相比于原《试点办法》五章39条的篇幅，《管理办法（征求意见稿）》倍增至十章79条，其中“公司治理”、“内部控制与风险管理”、“合作机构管理”、“消费者权益保护”、“风险处置与市场退出”五章为新增的独立章节。从总体上看，虽然本次修订所增加的内容大多属于前述金融规章的整合与重述，但其解决了实务中困扰已久的问题——将众多金融规章中模糊的“消费金融公司参照适用”转为了明确的“直接适用”，对于消费金融公司具有重要的实际意义。

笔者将《管理办法（征求意见稿）》的要点整理分析如下：

一、提升准入门槛，加强消费金融公司设立资质要求

2023年10月召开的中央金融工作会议中明确提出要严格中小金融机构准入标准和监管要求，立足当地开展特色化经营。本次《管理办法（征求意见稿）》充分体现了深入贯彻落实中央金融工作会议精神，相较于《试点办法》，优化、提升了消费金融公司设立的准入门槛，主要体现在以下两个方面：

一是对最低限额注册资本的要求，消费金融公司的一次性实缴货币资本从目前的最低限额3亿元人民币或等值货币，提升至最低限额10亿元人民币或等值货币。

二是对关键岗位人员和信息系统与技术措施的要求，《管理办法（征求意见稿）》新增要求消费金融公司在风险管理、资金管理、信贷管理等关键岗位上至少有1名3年以上相关金融从业人员，并且进一步强调消费金融公司应具有支撑和保障业务运营需要的信息系统与技术措施。

值得关注的是，本次对消费金融公司最低注册资本的提升。事实上已将消费金融公司与全国性商业银行的注册资本要求拉齐，并已高于城市商业银行注册资本最低限额1亿元的要求，该变化也体现了金融监管部门对于消费金融公司增强风险抵御能力的关注与决心。但从现有消费金融公司注册资本现状来看，尚有约三分之一的消费金融公司注册资本低于10亿元人民币，而本次《管理办法（征求意见稿）》尚未明确对存量消费金融公司的要求。后续新规正式出台后，对于注册资本限额要求是采用“新老划断”模式，仅适用于新规出台后新设立的消费金融公司，还是会设置一定过渡期要求存量消费金融公司增加注册资本以满足最新监管要求，值得重点关注并做好应对准备。

二、大幅提高对出资人要求，强调股东实力

《管理办法（征求意见稿）》大幅提高了对出资人的资格要求，主要体现在以下方面：

首先，《管理办法（征求意见稿）》将《试点办法》中关于“主要出资人”的出资比例门槛从30%提升至50%。该修订体现了对于压实股东责任、避免由于股权相对分散而出现公司治理失效失衡的问题的监管思路，要求消费金融公司“有控股股东”。对此同样需重点关注新规正式出台后对于目前主要出资人持股比例不足50%的消费金融公司，是采取“新老划断”抑或要求过渡期内主要出资人需增持到位。

其次，《管理办法（征求意见稿）》显著提高了主要出资人的资产、营业收入等财务指标要求。主要包括：（1）对于金融机构主要出资人，其最近1个会计年度末总资产要求由原来不低于600亿元提升至不低于5000亿元；（2）对于非金融企业作为主要出资人，其最近1个会计年度营业收入要求由原来不低于300亿元提升至不低于600亿元，最近1个会计年度末净资产不低于总资产比例由原来30%提升至40%，财务状况方面由2个会计年度连续盈利要求提升至3个会计年度连续盈利；新增权益性投资余额不得超过本企业净资产40%要求；（3）对于金融机构作为出资人（包括作为主要出资人及作为一般出资人），新增需符合监管评级良好的要求，新增权益性投资余额不得超过本企业净资产50%要求；（4）对于金融机构作为一般出资人，要求其注册资本最低限额由原来3亿元提升至10亿元；（5）对于非金融机构作为一般出资人，新增权益性投资余额不得超过本企业净资产50%要求。

再次，《管理办法（征求意见稿）》提高了具有消费金融业务管理和风控经验的出资人的持股比例要求，从《试点办法》要求的不低于15%提高到不低于1/3。

上述对于出资人要求的提高，其监管逻辑旨在强调股东实力，要求股东切实承担责任，发挥股东对增强消费金融公司风险抵御及化解能力的积极作用。

三、调整业务范围，丰富融资渠道

《试点办法》“业务范围及经营规则”章节仅包含两个条款，分别规定了消费金融公司的业务范围、个人消费贷款余额上限（20万元）。《管理办法（征求意见稿）》对整个章节内容进行了细化，调整消费金融公司的业务范围并丰富了消费金融公司的融资渠道。

《管理办法（征求意见稿）》将消费金融公司的业务分为“基础业务”和“专项业务”两类。

基础业务包括：（1）发放个人消费贷款；（2）接受股东、股东境内子公司、股东所在集团母公司及其子公司存款；（3）向境内金融机构借款；（4）向作为公司股东的境外金融机构借款；（5）发行非资本类债券；（6）同业拆借；（7）经国家金融监督管理总局批准的其他业务。

专项业务需由经营状况良好、符合条件的消费金融公司向金融监管总局申请方可经营，包括：（1）资产证券化业务；（2）固定收益类证券投资业务；（3）与消费金融相关的咨询服务：（4）国家金融监督管理总局批准的其他业务。

与此前的《试点办法》相比，《管理办法（征求意见稿）》的调整在于：

（1）扩展了向消费金融公司提供股东存款的主体范围，新增股东所在集团母公司及其子公司；

（2）拓宽了消费金融公司的融资渠道，新增向作为公司股东的境外金融机构借款；

（3）明确了消费金融公司发行债券的类别应为非资本类债券；

（4）将原本的“境内同业拆借”调整为“同业拆借”；

（5）专项业务取消了对于消费金融公司而言非主要、非必要的代理销售与消费贷款相关的保险产品业务；

（6）专项业务取消了与消费金融相关的代理服务，保留与消费金融相关的咨询服务；

（7）专项业务新增资产证券化业务。

除业务范围中涉及的融资途径外，《管理办法（征求意见稿）》明确符合条件的消费金融公司可以申请发行资本工具。因此，未来消费金融公司融资途径将包括：

• 吸收股东或集团关联方存款

• 向境内外金融机构借款

• 发行非资本类债券

• 同业拆借

• 发行资产证券化产品

• 发行资本工具。

消费金融公司可以根据自身需求和市场情况选择相应的融资方式。

四、明确互联网贷款业务法律适用要求

《试点办法》实施之初互联网贷款业务尚未兴起，因此该办法中并未提及相关内容。此后随着互联网贷款业务的发展，金融监管机构陆续出台了多部专门规章、规范性文件予以规范，如《商业银行互联网贷款管理暂行办法》、《关于进一步规范商业银行互联网贷款业务的通知》、《关于进一步规范大学生互联网消费贷款监督管理工作的通知》以及《中国银保监会关于加强商业银行互联网贷款业务管理提升金融服务质效的通知》，其中多数规定适用的主要对象为商业银行，消费金融公司参照适用。

本次《管理办法（征求意见稿）》并未大篇幅照搬相关规定，而是简要规定为“消费金融公司开展互联网贷款业务，应当遵守互联网贷款有关法律法规和监管规定”，在法律意义上明确了消费金融公司应直接适用并遵守互联网贷款相关规定。

五、明确和整合公司治理规范要求

原《试点办法》对于消费金融公司的公司治理规范并未设置专章也并未具体明确，仅在“监督管理”章节中与内控及风险管理一并宏观简要提及。

但近年来随着风险金融机构的暴露，银行保险机构公司治理的重要性愈发凸显，也是金融监管部门的检查、监督的重中之重。金融监管部门已陆续颁布《商业银行股权管理暂行办法》《银行保险机构公司治理准则》《银行保险机构关联交易管理办法》《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》等多部与公司治理相关的重要规定。

本次《管理办法（征求意见稿）》新增了“公司治理”专门章节，对前述银行保险机构公司治理相关法规中的核心要求进行了明确和重申，基本拉平了与银行保险机构公司治理相关法规之间的“代差”，主要体现在以下方面：

一是在公司治理总体要求方面，在此前《试点办法》明确需要建立健全公司治理架构的基础上，《管理办法（征求意见稿）》进一步提出标准要求，明确各治理主体职责边界、履职要求，按照各司其职、协调运转、有效制衡的原则，构建决策科学、执行有力、监督有效的公司治理机制。

二是在党建要求方面，整合了《银行保险机构公司治理准则》的有关规定，《管理办法（征求意见稿）》新增国有、国有控股消费金融公司应当将党建工作要求写入公司章程，将党的领导融入公司治理各个环节；民营消费金融公司应当按照党组织设置有关规定，建立党的组织机构，加强政治引领，建设先进企业文化，促进消费金融公司持续健康发展。

三是在股东股权管理方面，整合了《商业银行股权管理暂行办法》、《非银行金融机构行政许可事项实施办法》、《银行保险机构公司治理准则》的相关规定，《管理办法（征求意见稿）》在公司治理章节引入股东股权管理及股东义务的具体规范条款，包括对消费金融公司股东信息报送，以及主要股东的5年转让限制、补充资本与流动性支持、股权质押或设立信托限制、经营管理独立性、风险隔离机制、配合监管调查及风险处置义务等条款，但总体上没有超出此前银行保险机构公司治理监管的实质要求。

四是在“三会一层”建设方面，《管理办法（征求意见稿）》明确提出消费金融公司应单独设立审计、风险管理和消费者权益保护等专门委员会，这一要求在《银行保险机构公司治理准则》的现有基础上有所提高，现行规定中给予了银行保险机构“单独和合并设立”专门委员会的选择，而本次《管理办法（征求意见稿）》要求消费金融公司必须“单独设立”相关专门委员会。此外，《管理办法（征求意见稿）》还规定消费金融公司应当建立独立董事制度。结合目前存量消费金融公司关于专门委员会设立及独立董事制度建立的实际现状，消费金融公司在“三会一层”建设方面需与新规相匹配。

五是在薪酬管理、关联交易管理、信息披露要求方面，《管理办法（征求意见稿）》明确了相应要求，其中薪酬管理方面主要参考《商业银行稳健薪酬监管指引》相关规定，旨在对重要岗位人员制约并管控风险；关联交易管理、信息披露方面主要参考《银行保险机构关联交易管理办法》《银行保险机构公司治理准则》以及《银行保险机构消费者权益保护管理办法》，明确了关联交易开展原则及专项审计和报送要求以及信息披露制度的完善。

六、完善内部控制与风险管理要求

《试点办法》仅对消费金融公司建立健全内部控制制度，建立全面有效的风险管理体系提出了原则性的要求。《管理办法（征求意见稿）》在对内部控制与风险管理提出原则性要求的基础上，有以下三个方面的细化：

一是明确对消费金融公司合规管理、财务管理提出了要求；

二是将风险分类为全面风险、信用风险、流动性风险管理、操作风险管理、信息科技风险、声誉风险、授信风险，对各方面风险均细化了风险管理要求；

三是针对消费金融公司主要业务之一的个人贷款业务，《管理办法（征求意见稿）》明确要求消费金融公司应当独立开展贷款风险审核，自主完成具有重要影响的风控环节，不得将与贷款决策和风险控制等核心管理职能密切相关的业务外包，加强统一授信管理和贷后管理，相关规定与消费金融公司目前参照适用的《商业银行互联网贷款管理暂行办法》等相关规定相一致。

七、加强合作机构管理

此前在消费金融公司参照适用的互联网贷款相关规定中已明确规定了合作机构管理相关内容，但实践中仍然存在较多消费金融公司因合作管理机构管理不到位受到监管部门处罚，本次《管理办法（征求意见稿）》增设“合作机构管理”专门章节，引入互联网贷款相关规定中合作机构管理部分内容，要求消费金融公司加强合作机构管理：

一是明确合作机构的定义，即消费金融公司在营销获客、共同出资发放贷款、支付结算、风险分担、信息科技、逾期清收等方面开展合作的各类机构；

二是要求对合作机构实施名单制管理和分类管理；

三是要求对合作机构实施准入管理、持续管理、退出管理；

四是要求与合作机构签订合作协议，明确合作机构不得将合作事项转包或变相转包；五是要求合作机构集中度管理遵循适当分散原则，避免单一合作机构过于依赖而产生的风险。

八、重申金融消费者权益保护

《试点办法》中仅对消费金融公司做好金融消费者权益保护工作提出原则性规定，并提出应当遵循公开透明原则，充分履行告知义务。

随着消费者权益保护特别是金融消费者权益保护的法律法规逐渐完善，《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》《银行保险机构消费者权益保护管理办法》等规定的陆续版本实施，金融消费者权益保护已经成为消费金融公司日常工作的一部分，但实践中消费金融公司因违法消费者权益保护相关规定受到监管部门处罚的情况仍然时有发生，并成为监管机构重点关注问题之一。

《管理办法（征求意见稿）》结合消费金融公司业务的特殊性，有针对性地对消费金融公司消费者权益保护提出要求。主要包括：

一是明确董事会和高级管理层责任，董事会负责制定消费者保护总体规划和工作架构，高级管理层负责建立消费者权益保护管理机制，制定并实施消费者权益保护工作措施。董事会应当设立消费者权益保护委员会；

二是明确消费金融公司同样应当遵守消费者适当性机制；

三是明确消费者权益保护信息披露机制，消费金融公司应当在借款合同显著位置向借款人明确告知贷款的关键信息，除提前款还或违约外，消费金融公司不得向借款人收取贷款利息之外的费用；

四是重申个人信息保护要求；

五是对于容易发生侵犯消费者权益事件和纠纷的催收环节，再次重申消费金融公司不得采用暴力、威胁、恐吓、骚扰等不正当手段进行催收，在此基础之上，新增消费金融公司不得对与债务无关的第三人进行催收，应当加强对合作催收机构的管理，对催收过程进行管理和记录，此外消费金融公司应当在借款合同中向借款人明确告知催收机构信息。

九、重点加强了金融监管机构的检查监督职能

《管理办法（征求意见稿）》在“监督管理”章节进行了大幅加强，主要体系在以下四个方面：

一是细化和明确了监管指标要求，消费金融公司需要遵守资本充足率、拨备覆盖率、贷款拨备率（前述三项不低于商业银行的最低监管要求）、同业拆入余额（不高于资本净额的100%）、流动性比例（不低于50%）、杠杆率（不低于4%）、担保增信业务余额比例（不超过50%）、投资余额比例（不高于20%)共8项指标要求，且国家金融监管总局有权行使审慎监管权对上述指标做出适当调整。

二是明确了现场检查权与调查权，与《中国银保监会现场检查办法（试行）》《中国银保监会行政处罚办法》及正在征求意见的《行政处罚裁量权实施办法（征求意见稿）》等监管程序规定相衔接。

三是对外部审计监督的方式进行调整，在要求消费金融公司定期外部审计并报告金融监管部门的同时，金融监管部门可以要求消费金融公司聘请审计机构进行专项审计以及更换专业能力和独立性不足的会计师事务所。

四是新增了重大事项报告条款，要求消费金融公司在经营中出现或者可能出现重大风险和损失时，应当立即采取应急措施并及时向国家金融监督管理总局派出机构报告。

十、设专章规定风险处置与市场退出

《试点办法》对消费金融公司风险处置与市场退出的规定仅有一条，即“消费金融公司已经或者可能发生信用危机、严重影响客户合法权益的，银监会可以依法对其实行接管或者促成机构重组。消费金融公司有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，银监会有权予以撤销”。

近年来，金融风险的预防、化解和处置在市场化、法治化原则的指导下已有多宗成功案例，立法也有显著进展。《金融稳定法（草案）》《银行业监督管理法（修订草案）》《商业银行法（修改建议稿）》均在金融稳定和风险化解方面重点着墨，原银保监会也已颁布实施《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》等法规指导金融风险的前期预防。《管理办法（征求意见稿）》作为2.0版本的监管规定也体现了金融稳定法规的进步与发展。

一是明确要求消费金融公司应当制定恢复和处置计划并组织实施，即明确适用《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》。

二是进一步明确了消费金融公司的“接管”或“促成重组”情形，即消费金融公司“已经或者可能发生支付危机，严重影响债权人利益和金融秩序的稳定时”，国家金融监督管理总局可以依法对消费金融公司实行接管或者促成机构重组。该规定与《金融稳定法（草案）》的相关规定相契合，将“接管”和“促成重组”两种风险处置工具予以明确，并强调了接管或促成重组的决定权在于金融监管部门。

三是明确赋予金融监管部门对消费金融公司重整、破产清算的申请权，以及对其采取暂停相关业务等监管措施，要求被接管、重组、被撤销或申请破产的消费金融公司董事、高管和其他工作人员继续履职的权力。

通过《管理办法（征求意见稿）》十个方面要点的解读分析，可以看出本次修订的本质是：将十年来在公司治理、股权管理、关联交易、金融消费者权益保护、金融稳定与风险处置等各个“横向”领域已陆续“开枝散叶”的金融监管法规，同步整合到支撑“消费金融公司”这一特定类型金融机构监管的“纵向”核心法规中，消除代差、明确适用、细化要求，从而适应消费金融业务的变化，规范消费金融公司的发展。特别是新规强调“股东实力”及“股东责任”，对消费金融公司最低注册资本、主要出资人最低持股比例的变化尤为值得重点关注。本次征求意见将于2024年1月19日截止，我们也将密切关注并期待着《消费金融公司管理办法》的正式发布以及过渡期等实施安排。