ESG绿色低碳转型系列（三十四）：2022年国内碳市场发展回顾及展望

自2011年以来，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳七个省市先后开展碳排放权交易试点工作，福建碳市场的落地也紧随其后，地区性碳市场开始起步。经过几年时间的试点化实践，2021年7月16日，全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”）正式开始运作，至此，全国性与地区性碳市场“二元”并行的格局形成，而2022年是全国碳市场运行的第一个完整年度。本文中，我们将回顾2022年国内碳市场运行交易情况，探讨我国碳市场发展过程中面临的问题，梳理2022年碳市场法规衍变，并对碳市场未来发展方向进行展望，以期为行业内相关市场参与主体及业界同行提供参考价值。

一、2022年国内碳市场运行及交易情况

(一) 2022年全国碳市场的交易情况

据上海环境能源交易所相关数据统计，截至2022年12月30日，2022年全国碳市场共成交碳排放配额5088.9万吨，成交额约28.1亿元，日均成交量为21.03万吨。从总体走势上看，全国碳市场在2022年内的交易情况呈现出如下特点：

1. 成交量和成交额相较于2021年均大幅下降

根据生态环境部印发的《全国碳排放权交易市场第一个履约周期报告》（以下简称“《第一个履约周期报告》”），2021年全国碳市场共成交碳排放配额1.79亿吨，成交额约76.61亿元。相较而言，2022年全国碳市场在成交量和成交额上均同比2021年大幅下降，降幅达60%以上。造成这一差距的主要原因在于全国碳市场的履约周期为两年一次，在2021年底第一履约期结束后，第二履约期的配额清缴截止日为2023年12月30日，2022年底并无履约清缴要求，因而市场交易需求并不旺盛。同时可预见的是，2023年全国碳市场交易的成交量与成交额或将迎来新一波的井喷。

2.  成交价格相较于2021年有所提升，呈现出高开低走态势

不同于成交量和成交额的低迷走势，2022年全国碳市场的成交价格不降反升。根据中央财经大学绿色金融国际研究院（以下简称“IIGF”）的统计数据，2022年全国市场碳排放配额成交价格基本维持在50-62元/吨的区间内波动，其中，年成交均价为55.3元/吨，较2021年的42.85元/吨上涨29.05%。虽然2022年总体成交价格有所提升，但从年内走势来看，2022年全国市场碳排放配额成交价格呈箱体震荡形态，在总体上表现出高开低走的态势。

3. 交易形式以大宗协议交易为主

从交易形式来看，全国碳市场呈现出以大宗协议交易为主的特点。据上海环境能源交易所相关数据统计，在2022年的全国市场碳排放配额成交总量中，挂牌协议交易的年成交量为621.90吨，成交额约3.58亿元，分别约占年成交总量和成交总额的12.22%和12.72%；大宗协议交易成交量为4467.05万吨，年成交额约24.56亿元，分别约占年成交总量和成交总额的87.78%和87.28%。可见，在全国碳市场中大宗协议交易方式成为主流。

4. 成交量分布呈现出明显的季节性特征

从市场活跃度来看，全国碳市场的成交量分布呈现出明显的季节性特征，交易主要集中在年初和年末。其中1月、2月成交量分别为786.25万吨、167.06万吨，共占全年总成交量的19%。更为明显的是，11月起全国碳市场交易量显著增加，并于12月实现激增，11月、12月成交量分别为729.84万吨、2625.30万吨，共占全年总成交量的66%。

(二) 地区性碳市场交易情况

除全国碳市场外，在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳以及福建现存8个开展碳排放配额交易的地区性市场。在全国碳市场正式启动后，这些地区性碳市场的交易情况也受到了不同程度的影响。结合各地区性碳市场公示数据及IIGF的统计结果，相较于2021年，2022年间各地区性碳市场的交易情况主要呈现出如下特点：

1. 成交价格涨幅明显

2022年各地区性碳市场成交均价相较于2021年均有所上涨，且普遍涨幅明显。其中，深圳碳市场涨幅最高，2022年成交均价是2021年的近4倍，深圳、北京、广东及福建碳市场的价格涨幅均超过50%，天津碳市场的成交均价上涨最少，但也有近20%的涨幅。

2. 成交量普遍呈下降趋势

根据IIGF统计数据，2022年各地区性碳市场的总成交量为5056.9万吨，相较于2021年的6157.5万吨，降幅约为18%，大部分地区性碳市场的成交量均出现下滑，仅福建、上海和湖北碳市场的成交量有所增加。其中，广东碳市场的成交量降幅最大，2022年成交量仅为2021年的一半，而福建碳市场的成交量涨幅则最高，2022年成交量相较于2021年翻了三番。

3. 各地区市场规模间差距缩小

2022年，各地区性碳市场之间在市场规模上的差距相较于2021年明显减少，这表现出各地区性碳市场的发展程度逐步靠拢，国内碳市场在全国碳市场的统领下发展得更为均衡。

(三) CCER市场交易情况

在CCER的交易方面，值得注意的是，除了前述8个开展碳排放配额交易的地区性碳市场之外，四川碳市场也于2016年12月16日在四川联合环境交易所开市，为CCER提供交易平台，成为第9个开展CCER交易的地区性碳市场。观察各公开渠道披露的交易数据，2022年我国CCER市场交易情况呈现出如下特点：

1. 成交总量相较于2021年显著下降

自2017年国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）以“温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等”为由暂缓受理CCER项目备案申请起，我国各地方性碳市场的CCER交易情况就不容乐观。但2021年是个例外，由于受全国碳市场第一个履约周期配额清缴义务的刺激，各地方性市场的CCER成交总量骤然提升一倍有余。

在2022年，由于全国碳市场没有以CCER抵消碳排放配额清缴的紧迫需求，且存量项目的CCER体量有限，许多持有主体开始捂盘惜售，为第二履约期的清缴储备资源。据IIGF统计，2022年全国CCER成交总量回落至795.9万吨，同比2021年下降高达95.46%。

2. 成交量分布较为集中

从各地区性碳市场公布的CCER成交数据来看，2022年CCER市场的成交量分布较为集中，主要产生在上海、天津以及四川的区域性市场，这三个地区性碳市场CCER成交量分别为290.2万吨、265.1万吨和197.2吨，合计占所有地区性碳市场CCER成交总量的近90%。

3. 成交价格涨幅明显

所谓物以稀为贵，受市场上CCER存量减少、持有主体捂盘惜售等因素影响，2022年内我国CCER成交价格低开高走，年内涨幅明显。根据复旦大学可持续发展研究中心每月公布的碳价指数，全国CCER月成交中间价从年初的38.62元/吨，一路上扬至9月最高点的64.45元/吨，最终逐渐回落至年末的58.08元/吨，年内涨幅超50%。

二、我国碳市场现阶段面临的问题

(一) 全国碳市场参与主体有限

全国碳市场的参与主体有限是一个显著问题。根据《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（以下简称“《建设方案（发电行业）》”）的规定，市场参与主体仅限于发电行业的重点排放单位，其余主体需待“未来条件成熟后”方可纳入。

根据《第一个履约周期报告》，全国碳市场第一个履约周期共纳入2162家重点排放单位，其中151家由于企业关停、符合暂不纳入配额管理条件等原因，未实际发放全国碳市场配额，第一个履约周期实际负有履约义务的重点排放单位共2011家。这相较于我国庞大的制造业规模来说似乎略显单薄，全国碳市场的控排企业覆盖率有待提升。

此外，根据《建设方案（发电行业）》，机构投资者和其他个人参与全国碳市场交易的渠道尚未打通，而是有待于相关主管部门的“适时增加”。这一情况直接导致了全国碳市场缺乏社会资本的引导和激励，目前参与全国碳市场交易的企业基本主要以完成履约清缴的强制要求为目标，自愿参与碳排放权交易的主动性有所欠缺，很大程度上抑制了全国碳市场在活跃度与流动性上持续发展的积极潜力。

(二) 全国碳市场交易产品与交易形式单一

目前，全国碳市场的交易产品仅限于碳排放配额现货。相较于各地区性市场的试点经验，不仅未在交易产品中纳入CCER，也未开展碳期货、碳汇保险等多样性碳金融业务，在交易产品与交易形式上呈现出较为单一的问题，也导致了全国碳市场流动性不足的现象。

(三) 全国碳市场流动性明显不足

根据天津大学经济学院院长张中祥教授的数据统计，全国碳市场首个履约周期内换手率只有2%，甚至低于各地区性市场的平均换手率5%，而同期欧盟碳市场的换手率则高达758%。这体现出全国碳市场的交易主要以配额履约义务为驱动力，市场参与主体的自主交易热情并不高涨。

与此同时，迄今为止全国碳市场的交易情况表现出明显的“潮汐现象”，即下半年临近配额清缴期限时市场活跃度相对较高，但配额清缴工作结束，市场交易量又明显降低。行业普遍认为，金融机构等主体未被允许入场交易、交易产品与交易形式过于单一，正是造成全国碳市场活跃度流动性不足、自主交易热情低的主要原因。

(四) 地区性市场与全国碳市场间缺乏协调机制

从现状来看，目前我国有9个开放碳排放配额交易的市场同时并行，其中1个为全国碳市场，8个为地区性碳市场。原本各地区性碳市场仅限于该省市内部运行，并不会发生直接重合，但在全国碳市场启动后，其在地域覆盖范围、重点排放单位管理等方面均可能与地区性市场产生冲突。但是，目前《管理办法》仅对全国碳市场的交易产品、主体、方式等作出了规定，而不涉及地区性碳市场的建设与管理。因此，国内碳市场在结构设计上仍旧缺乏高位阶的立法文件以处理不同碳市场在制度安排上的不协调，这也在很大程度上阻碍了全国碳市场和地方碳市场协调发展。

另外，虽然根据《管理办法》第13条的规定，纳入全国碳市场的重点排放单位，不再参与地区性碳排放权交易试点市场，但这一仅有的关涉全国碳市场和地区性碳市场相协调的规定似乎尚未得到完全落实。例如，此前在全国碳市场第一个履约周期内，便曾出现过北京、天津和广东的发电企业已在本省履约，而不参与全国碳市场履约的情况。因此，这一问题亟待立法及监管机关的进一步解决与完善。

(五) 地区性市场与全国碳市场间缺乏协调机制

全国碳市场的第一个履约周期内，就曾出现虽然市场总体配额富余，却有企业临近履约截止日还无法从市场上购得配额的情况。这反映出配额持有者因担心未来碳市场规则变化的影响，因而选择在当前时点惜售以作储备，这主要源于当前全国碳市场尚处起步阶段，缺乏较长时期的控排目标和配额分配方案。

不仅全国碳市场缺少长期规划，各地区性碳市场同样存在这一问题。在全国碳市场启动后，特别是未来在钢铁、建材、有色金属等八大控排行业逐渐进入全国碳市场参与主体范围后，各地区性碳市场将何去何从、是否会被逐渐蚕食和取代，这在目前现行的政策法规环境中并没有一个准确的答案。

长期规划的不明确可能带来两个方面的危害：一方面，市场参与主体无法判断未来政策与市场发展方向，造成当前不以履约为目的的交易非常之少，不利于碳市场价格发现和资源配置；另一方面，长期规划的缺失不利于碳市场的稳定建设，难以引导企业进行低碳投资的积极性，在一定程度上阻碍了社会低碳转型和重点排放单位的减排进程。

三、2022年度国内碳市场主要政策

(一) 国家层面政策

1. 《关于做好全国碳市场第一个履约周期后续相关工作的通知》明确对第一个履约周期未按时足额清缴配额的重点排放单位的处理

2022年2月15日，生态环境部发布《关于做好全国碳市场第一个履约周期后续相关工作的通知》，结合全国碳市场第一个履约周期相关工作安排，就全国碳市场第一个履约周期后续相关工作事项，提出要抓紧完成全国碳市场第一个履约周期未按时足额清缴配额的重点排放单位的限期改正和处理工作，组织重点排放单位生产经营场所所在地设区的市级生态环境主管部门，于2022年2月28日前完成本行政区域未按时足额清缴配额重点排放单位的责令限期改正，依法立案处罚。

根据《第一个履约周期报告》显示，在全国碳市场第一个履约周期内，重点排放单位的履约率仅为91.15%，其中1833家重点排放单位按时足额完成配额清缴，178家重点排放单位仅部分完成配额清缴。在此情况下，生态环境部发文要求各地生态环境主管部门抓紧组织未能按时足额清缴配额的企业限期改正，并对其开展行政处罚及信息公示，这给各重点排放单位在新一个履约周期的配额清缴工作敲响警钟，有利于第二个履约周期工作的顺利进行，进一步规范碳排放交易市场秩序。

2. 《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》开启全国碳市场第二个履约周期的管理工作

2022年3月15日，生态环境部发布《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》（以下简称“《工作通知》”）对全国碳市场第二个履约周期的报告与核查事项作出安排，其中的重点工作包括重点企业排放数据的报告、排放报告的第三方核查、对核查机构的强化管理、数据质量控制计划的更新、2022年度重点排放单位名录的确定公开以及日常监管的加强。

相比于2021年3月29日生态环境部就第一个履约周期发布的《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》，2022年新版《工作通知》在工作要求和时间安排上都体现了延续性，如对排放报告提交、报告核查的要求基本保持不变，截止时间节点也沿用了3月31日和6月30日。与此同时，在纳入企业门槛上，依然以2.6万吨二氧化碳当量为标准，将2019-2020年间任一年份排放达标的电力企业作为全国碳市场的重点排放单位，此前被认为有望被纳入全国碳市场的钢铁、有色和建材行业也暂时仍未迈入市场参与行列。

更重要的一点是，《工作通知》针对碳排放数据的质量控制提出了实操性更强也更具约束力的流程规范，要求相关企业每月向环境信息平台报送相关数据及原始凭证。发电行业的重点排放单位自2022年4月起，需要在每月结束后40日内，通过环境信息平台对碳排放量核算相关的参数数据、加盖CMA资质认定标志的检测报告、发电设施的生产数据进行存证。此外，《工作通知》也加强了重点排放企业的信息披露义务，要求其在2022年3月31日前通过环境信息平台，公布第一个履约周期（2019-2020年度）经核查的温室气体排放相关信息，具体包括企业基本信息、机组及生产设施信息、低位发热量和碳含量的测定方法、排放量信息、生产经营变化情况、技术服务机构情况、履约清缴情况等。

3. 《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》为碳排放核算机制提供制度支撑

2022年4月22日，国家发展改革委、国家统计局、生态环境部联合印发《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》（发改环资〔2022〕622号，以下简称“《实施方案》”），其提出了碳排放统一核算体系的规划与目标，具体包括：到2023年，职责清晰、分工明确、衔接顺畅的部门协作机制基本建立，相关统计基础进一步加强，各行业碳排放统计核算工作稳步开展，碳排放数据对碳达峰碳中和各项工作支撑能力显著增强，统一规范的碳排放统计核算体系初步建成；到2025年，统一规范的碳排放统计核算体系进一步完善，碳排放统计基础更加扎实，核算方法更加科学，技术手段更加先进，数据质量全面提高，为碳达峰碳中和工作提供全面、科学、可靠数据支持。

4. 《关于印发<企业温室气体排放核算与报告指南><企业温室气体排放核查技术指南>的通知》

为进一步提升碳排放数据质量，生态环境部办公厅于2022年12月19日印发了《企业温室气体排放核算与报告指南 发电设施》（以下简称“《核算报告指南》”）与《企业温室气体排放核查技术指南 发电设施》（以下简称“《核查技术指南》”），用于指导全国碳市场发电行业2023年度及以后的碳排放核算报告与核查工作。根据生态环境部相关负责人的解读，两文件的主要内容分别为：

1)  《核算报告指南》

a)   “两简化”：一是将计算方法复杂的供电量替换为直接读表的发电量；二是压缩核算技术参数链条，将供热比等5个参数改为报告项。

b)   “两完善”：一是进一步完善数据质量控制计划内容；二是进一步完善信息化存证的管理要求。

c)       “三增加”：一是增加上网电量作为报告项；二是新增生物质掺烧热量占比计算方法；三是新增非常规燃煤机组单位热值含碳量缺省值。

2)  《核查技术指南》

a)       以《核算报告指南》为基础，梳理列举了对重点排放单位排放报告中的主要信息和数据的核查内容及要点，其中包含部分必须核查的内容；

b)      统一核查尺度，明确核查人员可采用查阅文件、询问相关人员、观察设施设备、验算或验证操作等方式开展核查工作；

规定核查报告的格式，核查组应根据文件评审和现场核查的核查发现编制核查报告，核查报告应当真实、客观、逻辑清晰。

(二) 地方层面政策

四、全国碳市场的发展展望

(一) 碳排放交易立法趋于完善

全国碳市场正式运行后，开启了国内碳排放权交易的新篇章，需要高位阶特别是国务院针对性法案的支持。但是，目前全国碳市场的制度基础仅限于生态环境部颁布的《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称“管理办法”），这与全国碳市场高屋建瓴的制度设计显然是不相称的。当然，随着国务院及其行政部门在碳排放权交易方面政策研究工作的推进，我国碳市场文件立法进程必将进一步加速。

眼下值得期待的是，《碳排放权交易管理暂行条例》已列入国务院年度立法计划，且生态环境部已于2021年对该条例草案进行了新一轮的修订与意见征询。在全国碳市场近两年来不断发展的实践基础上，这一部门规章酝酿已久，有望尽快出台，为全国碳市场的建设夯实法律基础，并对碳市场的未来发展提供清晰明确的顶层设计，统筹推进全国碳市场和各地方性市场的协同发展。

(二) 全国碳市场参与主体更加多元

根据《建设方案（发电行业）》的规定，全国碳市场将以各地区性市场的试点经验为指引，在未来条件成熟时将更为多元化的碳交易主体纳入市场参与范围，这也是全国碳市场充分发挥市场化效用的必由之路。

在参与行业扩充方面，2021年7月生态环境部相关负责人就曾在例行新闻发布会上表示，生态环境部将按照“成熟一个、批准发布一个”的原则，进一步扩大全国碳市场覆盖行业范围，预计有望在“十四五”期间全面覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八大高耗能行业。根据北京理工大学能源与环境政策研究中心的预测，届时全国碳市场的配额总量或从目前的45亿吨扩容至70亿吨，覆盖我国二氧化碳排放总量的60%左右。

在参与主体扩充方面，全国碳市场预期将进一步开展碳排放配额灵活管理，降低市场参与主体的入市门槛、逐步引入专业的机构投资者与个人投资者。金融机构投资者将碳市场作为投资渠道并提供金融中介服务的，将有助于推动交易顺利进行，形成更加公平有效的市场价格，实现碳市场活跃度和参与量的提升，真正发挥全国碳市场的全面性与包容性。

(三) 全国碳市场交易品种更加丰富

业界普遍认为，发展全国碳市场，CCER体系不可或缺，虽然目前全国碳市场仍暂未纳入CCER交易产品，但我国生态环境部已多次喊话提出尽快重启CCER的申请与交易。特别是在2023年2月，生态环境部部长黄润秋在2023年全国生态环境保护工作会议上的工作报告中就提出2023年重点工作包括“制定温室气体自愿减排交易管理办法”，可以说，CCER重启的前景越发明朗，或已成箭在弦上之势。

从流程上看，目前CCER重启的各项工作正在稳步推进当中。国务院于2021年8月发布的《关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》（国发〔2021〕15号）就指出，要推动北京绿色交易所在承担全国自愿减排等碳交易中心功能的基础上，升级为面向全球的国家级绿色交易所。2022年2月，北京绿色交易所相关负责人更是在北京新闻中心主办的媒体活动中披露，生态环境部正在计划以部市联建的方式支持北京市承建全国自愿减排交易中心，目前交易所配套设施的招标采购流程基本完成，相关专职人员的招聘也在持续推进中。另据IIGF估算，从市场供需的角度来考虑，全国碳市场每年的碳信用需求在2亿吨左右，2017年备案暂停前签发的5800余万吨CCER目前已基本消纳完毕，亟需新的碳信用供给以服务全国碳市场控排企业的灵活履约。因此，无论是从交易基础配套设施的建设，还是与碳信用市场需求的匹配方面，碳交易市场都已经为CCER的重启做好了准备。

此外，从长期眼光来看，碳金融业务也是全国碳市场势在必行的未来发展方向，逐步形成各类碳金融业务同时覆盖、不断丰富的交易局面。事实上，随着“碳达峰，碳中和”的目标演进，相关监管机关已多次表态要发展碳金融市场。碳金融工具不仅便于更好地管理碳资产风险敞口，也有利于促进各类主体开展投资交易的积极性。这一点在域外经验中可见一斑：欧盟碳市场中，碳金融业务的开展对提高非履约周期的交易活跃度起到了重要作用，碳期货成交量远大于现货产品，是碳市场活力的有力提振方案。

(四) 碳排放交易市场趋向国际化

在国内碳排放交易市场的建设基础上，我国业已逐步开始探索参与国际碳市场交易。从发展方向上看，我国与国际碳市场互联互通的探索目前主要有两种途径，一种是尝试建设以跨境市场为方向的交易平台。海南国际碳排放权交易中心的首单跨境碳交易已于今年1月正式落地，交易产品为核证碳减排标准（VCS）下的国际核证减排量（VCUs），交易项目来自印度，交易量达10,185吨；另一种则是引入国际资金进入国内市场开展交易。2022年9月，《广州市生态文明建设“十四五”规划》（穗府办〔2022〕23号）就明确指出要组建粤港澳大湾区碳排放权交易所，探索开展碳排放权交易外汇试点，允许通过资格审查的境外投资机构及个人，以外汇或人民币参与粤港澳大湾区碳排放权交易。事实上，粤港澳大湾区不仅具有成熟的广东、深圳碳市场基础，更叠加国家绿色金融改革创新试验区、气候投融资试点等有利契机，在这片土地上萌芽出现的碳市场国际合作探索实践无疑更为令人期待。

五、结语

2021年7月16日，全国碳市场正式开始运作，成为我国碳排放权交易历史上的一道分水岭。在全国碳市场时代前，我国八大开展碳排放配额交易的地区性市场形成了斐然的探索成果，为全国市场的建设积累了宝贵经验。全国碳市场启动后，标志着我国国内碳排放交易市场的发展进入了崭新阶段，形成了全国性市场与地区性市场并驾齐驱的总体格局，为国内碳市场的发展注入了新活力。当然，新阶段、新实践的诞生也必然伴随着一系列问题，全国碳市场的参与主体、交易品种、协调机制、长期规划等等都是值得关注的话题。但同时我们也相信，随着我国碳市场的进一步发展，碳排放交易立法将趋于完善、市场参与主体将更为多元、交易品种将更为丰富，并逐渐具备更广泛的国际化色彩。在此背景下，我国碳排放权交易市场的活力必将逐步提升，具备更强大的投资价值与经济潜力，值得相关主体持续关注。

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