2022 年中国反垄断领域工作简要盘点

2022年是中国反垄断领域工作继续全面及深入展开的一年，反垄断立法、执法、司法方面均体现出加速趋势。

1、反垄断立法

2022年6月24日，经过第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议的审议，全国人大常委会发布《中华人民共和国反垄断法》（“《反垄断法》”）（2022修订），自2022年8月1日起正式施行。修订后的《反垄断法》强调党的领导、强化竞争政策的基础地位、丰富和细化了对垄断协议的规制、较大幅度调整了经营者集中审查制度，并且在行为主体、违法行为范围、罚款金额、责任类型等多个方面度提高了法律威慑力。

紧随其后，市场监管总局于2022年6月27日发布了一系列相关配套规定的征求意见稿，包括《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》、《经营者集中审查规定（征求意见稿）》、《禁止垄断协议规定（征求意见稿）》、《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定（征求意见稿）》、《禁止滥用市场支配地位行为规定（征求意见稿）》、以及《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。

2022年11月18日，为加强反垄断司法，依法公正高效审理垄断民事纠纷案件，维护公平竞争秩序，在2012年发布的《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》基础上，最高人民法院（“最高法”）起草了《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的规定（公开征求意见稿）》（“《司法解释征求意见稿》”），向社会公开征求意见。《司法解释征求意见稿》不仅对反垄断程序性事项，比如括管辖权、举证责任分配等作出了更为详细的规定，对反垄断实体性事项，比如相关市场界定、违法行为的认定要件等，也都有一些扩张性解释。总体而言，该征求意见稿进一步细化与明确了反垄断司法审理规则，提高了对司法裁判的可预期性，有助于实现立法、执法与司法之间的连贯性。

除《反垄断法》以及配套法规、司法解释的立法进展以外，各省级市场监管部门也发布了若干反垄断合规指引。据不完全统计，截止2022年底，全国共有16个省发布了24部本行政区域内的反垄断合规指引。

2、反垄断执法

(1)经营者集中审查数据

自2008年8月1日起至2022年12月31日止，根据我们统计，相关执法机构共无条件批准了4748件案件（包括简易案件在内），56件附条件案件，3件禁止集中案件。2022年全年，市场监管总局共审结经营者集中案件741件。其中，无条件批准案件736件，附条件批准案件5件，禁止案件0件。与2021年相比，2022年审结案件数量基本持平。

2022年，市场监管总局审结并公布了45件未依法申报违法实施经营者集中案件（截至2022年12月31日），与去年的95件相比数量有较为明显的回落。在45起案件中，3件罚款金额为30万元人民币（占比约6%），3件罚款金额为40万元人民币（占比约6%），40件罚款金额达到顶格50万元人民币（占比约89%）（存在同一案件中不同经营者罚款金额不同的情形），平均处罚金额与2021年相比基本持平，显示出市场监管总局对未依法申报案件维持了较高水平的处罚力度。尤其值得注意的是，新《反垄断法》大幅提升了针对违法实施经营者集中的行政处罚力度。不具有排除、限制竞争效果的经营者集中将被处以最高500万元的罚款，与原《反垄断法》相比增幅达到10倍；而具有或可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中将被处以最高上一年度销售额10%的罚款。这意味着新《反垄断法》生效后，违法实施经营者集中的成本将显著提升。

就附条件批准的经营者集中案件而言，自2022年1月1日起至2022年12月31日止，市场监管总局共公布了5起附加限制性条件批准的经营者集中案件；未公布任何违反经营者集中附加限制性条件的行政处罚决定，未做出禁止经营者集中的决定。

(2)经营者集中审查试点委托

为深入推进公平竞争政策实施，进一步提升经营者集中反垄断审查效能，市场监管总局于2022年7月8日发布《市场监管总局关于试点委托开展部分经营者集中案件反垄断审查的公告》，试点委托北京、上海、广东、重庆、陕西等5个省（直辖市）市场监督管理部门（“试点省市局”）实施部分经营者集中案件反垄断审查工作。

根据市场监管总局公布的数据，五个月来，市场监管总局共委托试点省市局审查经营者集中案件135件，占同期申报量的32.7%。就审查用时而言，试点省市局委托审查案件从立案到审结平均用时17.8天，与市场监管总局基本保持一致。

(3)反垄断调查案件

自2022年1月1日起至2022年12月31日止，市场监管总局合计公布了15件垄断协议案件；9件滥用市场支配地位案件。基于这些案件的公开处罚决定内容，市场监管总局以及省级市场监管部门采取的处罚措施包括：责令停止违法行为，没收违法所得，以及销售额1%-5%的罚款。其中，有8件案件中的经营者被处以没收违法所得的行政处罚，有2件案件中的经营者被处以上一年度5%营业额的罚款比例（其他均在1%-4%之间）。

3、反垄断诉讼

2022年反垄断诉讼的趋势特点，可从最高法公布的10件反垄断典型案例中予以管中窥豹。该等典型案例具有如下共同特点：

(1)严厉打击垄断行为，尽力降低垄断行为的影响与风险。

• 在“驾校联营”横向垄断协议纠纷案中，法院明确了认定涉及横向垄断协议的民事行为无效的原则与方式，具体而言，合同条款中违反垄断法禁止性规定的内容原则上无效，如果合同无效部分会影响其他部分效力的，则其他部分也应无效；

• 在“茂名混凝土企业横向垄断协议”反垄断行政处罚案中，法院明确了一致性市场行为和信息交流两个因素可以证明“其他协同行为”的存在，继而由经营者对其一致性行为做合理解释；

• 在“威海水务集团”滥用市场支配地位纠纷案中，法院指出限定交易行为也可以是隐含的、间接的，因而实施限定交易行为造成的损失不仅包括直接损失，也包括减少的可得利益。该等案件细化了相关垄断纠纷的处理方式，对垄断行为的制裁与规制进一步增强。

(2)聚焦民生热点，以保障人民群众利益为主要出发点。法院针对供水、机动车检测、幼教等关乎民生的领域中出现的垄断纠纷予以了高度关注，确保人民能够享受公平、充分的市场竞争带来的便利。

(3)积极促进了行政执法标准与司法标准的协调统一。举例而言，

• 在“茂名混凝土企业横向垄断协议”反垄断行政处罚案中，法院明确了在计算罚款基数（上一年度销售额）时，“上一年度销售额”中的“上一年度”应确定为与作出处罚时在时间上最接近、事实上最关联的违法行为发生年度；

• 在“海南消防检测企业横向垄断协议“反垄断行政处罚案中，法院明确了“上一年度销售额”中的“销售额”可以理解为全部销售额，并将过罚相当原则作为确定罚款数额的主要考量因素。上述案件填补了行政执法过程中相关概念的不确定性，为行政机关的裁量基准提供了指引。

• 在“延安混凝土企业”合同纠纷及横向垄断协议纠纷案中，法院对于反垄断执法机构处罚的垄断行为人判处承担赔偿责任，落实了行政执法与司法审判的衔接机制。