“前程渐觉风光好”——职业教育法修订草案二审稿解读与评析

在这辞旧迎新之际，回顾即将过去的2021年，教育行业无疑是各行各业中备受瞩目的一个。疫情反复、经济复苏的大背景下，教育行业在2021年经历了K9领域“双减”落地的至暗时刻后，又迎来了职业教育领域深化改革的曙光。近日，第十三届全国人大常委会第三十二次会议对《职业教育法（修订草案二次审议稿）》（以下简称“职教法草案二审稿”或“二审稿”）进行了审议，并向社会公开征求意见。 这是继2021年6月《职业教育法（修订草案）》（以下简称“职教法草案初审稿”或“初审稿”）初审之后，再次提请全国人大常委会审议并公开征求意见，充分彰显了我国政府优化职业教育立法、推动职业教育高质量发展的坚定决心。

在“初审稿”的基础上，“职教法草案二审稿”进一步完善了职业教育内涵，提出了要加大对农村职业教育的支持力度，支持和引导企业开展职业教育，进一步优化了职业教育学生的升学就业社会环境等。 本文将结合实践中职业教育面临的困境，初步解读与评析职教法草案最新的立法导向，供各位参考。

一、完善职业教育的内涵及要求

“职教法草案二审稿”第二条明确指出，职业教育的目的是为了培养技术技能人才，使受教育者具备职业综合素质和行动能力而实施的教育活动。“培养技术技能人才”这一定位为我国职业教育的实践起到了“提纲挈领”的作用，既丰富了职业教育的内涵，又精准地概括了职业教育的使命。

“二审稿”第四条还将“初审稿”中职业教育的具体工作要求进行了细化，提出了“德技并修”，“坚持面向市场、促进就业，坚持面向实践、强化能力，坚持面向人人、因材施教”，“培育工匠精神”等较为务实的指导原则，要求各项工作应以“培养技术技能人才”为中心，以推动职业教育高质量发展为目标。

二、调整职业教育的相关文字表述

2019年1月24日，国务院发布的《关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》（国发〔2019〕4号，以下简称“《职教改革实施方案》”）开篇即提出：职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，具有同等重要地位。“职教法草案初审稿”沿用了这一表述，但“二审稿”第三条将这一表述进一步精简为：“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”。此处对职业教育地位描述的微调，既强调了职业教育与普通教育同等重要，又较好地体现了“简洁乃法律之友”，立法要做到言简意赅的原则。 

此外，我们还注意到“二审稿”将“初审稿”全文中的“职业高等（中等）学校”修改为“高等（中等）职业学校”，我们理解将高等（中等）调整到职业教育之前，既突出了职业教育的层次，又明确了职业教育并非自成一体，而是纳入我国高等或中等教育的体系当中，与普通教育并行的另外一条“赛道”。

三、提出应增强职业教育适应性

“职教法草案二审稿”第三条第二款提出要“增强职业教育适应性”。关于职业教育的适应性问题，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五规划”）第四十三章中已明确提出“建设高质量教育体系，增强职业技术教育适应性”的政策导向和要求。十四五规划提出的增强职业教育适应性的各项改革措施，也是对改革开放以来我国职业教育发展积累的实践经验的总结。本次“职教法草案二审稿”融入了十四五规划的相关决策部署，并将增强职业教育适应性写进了总则部分，也吸收落实了各项增强职业教育适应性的有力举措，例如，第十一条规定了制定职业技术教育标准或培训方案，推行“学历证书＋其他学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书”制度。第三十条还规定了推行中国特色学徒制度制，引导企业按岗位总量的一定比例设立学徒岗位。前述增强职业教育适应性的规定与职业教育近年来推行的政策措施一脉相承，本次修订也有望从立法的层面巩固近年来职业教育领域行之有效的实践经验，为将来全面推广职业教育改革措施提供了法律支撑。

四、突显政府的统筹职责

（一）明确政府统筹职责在先

2019年《职教改革实施方案》提出“职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”。“二审稿”延续了政府统筹职业教育的理念，其中第六条规定，“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、社会参与”。需要关注的是，“二审稿”第六条将原“初审稿”第十条“职业教育实行分级管理、地方为主、政府统筹、行业指导、社会参与的管理体制”的表述进行了调整，明确将政府统筹放在了首位，避免了“初审稿”中“分级管理、地方为主”在前可能导致的统筹责任和统筹作用弱化的问题，进一步压实了政府统筹职业教育发展的“协调人”角色。

我们还注意到，“二审稿”第八条提出：国务院建立职业教育工作协调机制，统筹协调全国职业教育工作。这与“初审稿”及现行《职业教育法》相比，首次提出了国务院建立工作协调机制，明确了国务院在全国职业教育工作中的统筹作用。如若立法获得通过，职业教育工作也将被归入关系国计民生的重要领域，获得更多来自中央及地方政府的行政力量支持，改革推进速度势必加快。

（二）支持农村职业教育，助力乡村振兴

“二审稿”第十条第二款规定，国家采取措施，支持举办面向农村的职业教育，组织开展农业技能培训、返乡创业就业培训和职业技能培训，培养高素质农民等乡村振兴人才。将原“初审稿”中一笔带过的“农村职业教育”进行了详细规定。此外，第五十三条还恢复了现行《职业教育法》第三十一条的规定：各级人民政府可以将农村科学技术开发、技术推广的经费，适当用于农村职业培训。乡村振兴战略是我国近年来实施的一项重大战略决策，本次“二审稿”将“农村职业教育”的内容进行了强调和扩充，表明了未来职业教育发展将积极主动融入国家乡村振兴行动战略的趋势和导向。乡村振兴需要更多的技术工人和技能人才，这就需要职业教育在服务乡村振兴战略中发挥更重要的作用，培养更多乡村发展所需的“新型职业农民”。 

关于农村职业教育，此前部分受到“双减”政策冲击的上市公司，也已将业务转型的目光投向于此。据腾讯网报道分析，新东方教育集团董事长俞敏洪日前高调直播带货农产品，目的是为将来开展农民职业教育而做铺垫。 我们后续也将持续关注资本市场对农村职业教育这片蓝海的支持力度。

（三）扶持欠发达地区职业教育

“职教法草案初审稿”第七条第二款规定，国家采取措施，大力发展技工教育和农村职业教育，扶持民族地区、边远地区职业教育的发展，而“二审稿”第十条，在国家扶持的地区中首次增加了“欠发达地区”。这表明职教领域立法者首次关注到了我国职业教育地区发展不均衡的问题。职业教育的命运和地区的经济发展联系紧密。在我国东部沿海经济相对发达地区，职业教育行业深度融合当地产业发展，涌现了一大批社会认可度高、影响力强的职业教育院校，如深圳职业技术学院、南京工业职业技术学院、无锡职业技术学院等。而在中西部经济欠发达地区，我国经济发展不均衡的现状也直接体现在了职业教育领域。关于“二审稿”中规定的“欠发达地区”如何界定以及未来对这些地区的政策倾斜力度如何，还有待进一步观察。

五、强调改善学生升学和就业环境

全国人大常委会委员庞丽娟表示：“职业教育学生的升学、就业、职业发展，是职业教育能否真正改革发展、百姓对职业教育是否满意的关键。” “初审稿”第四十四条规定了保障职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面享有平等机会。在此基础上，“二审稿”又新增了“高等职业学校和实施职业教育的普通高等学校应当在招生计划中确定相应比例或者采取单独考试办法，专门招收职业学校毕业生”，“机关、事业单位、国有企业在招录、招聘技术技能岗位人员时，应当明确技术技能要求，将技术技能水平作为录用、聘用的重要条件”等规定。

关于职业教育学生在升学和就业等方面的公平保障问题，全国人大常委会邓秀新委员认为：“二审稿”中一些相关条款偏软，比如第五十条第三款规定政府、企业在招聘员工时不应歧视，但在处罚条款中对违反此条的行为没有对应的处罚规则。他建议在处罚章节中增加如果升学或招聘过程中有歧视职业学校毕业生的情况应受到怎样处罚的规定。 对此，我们也持相同的态度，建议增加对歧视职业学校毕业生的相关罚则。“有了规则没有对应的罚则，规则就是一纸空文”。 为避免职业教育学生公平升学和就业的保障条款沦为一纸空文，国家必须设置具有威慑力的罚则，从而进一步破除整个社会对职业教育长期以来的偏见。

六、积极引导企业参与职业教育

“二审稿”第二十六条规定，对深度参与产教融合、校企合作，在提升技术技能人才培养质量、促进就业中发挥重要主体作用的企业，按照国家有关规定予以奖励；对认定为产教融合型的企业，国家给予金融、财政、土地、信用等支持，并可享受税费优惠。相比于“初审稿”，本条将产教融合型企业的具体支持政策予以明确，即“金融、财政、土地、信用”等支持政策。“二审稿”第三十八条又进一步规定了产教融合、校企合作的合作机制和不同形式。

办好职业教育必须发挥企业的办学主体作用，但部分人大常委会委员表示，“二审稿”对如何调动企业积极性，规定得还不够。 为增强职业教育的“职业”基因，国家就必须加大引导企业积极参与职业教育的力度。关于引导企业参与职业教育，我国政府已倡议多年并颁布了一系列政策，例如，2021年10月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出，鼓励上市公司、行业龙头企业举办职业教育，鼓励各类企业依法参与举办职业教育。但实践中往往是经济发达地区有产业布局带来的职教红利和政府部门足够的财政支持，而经济欠发达地区或老工业基地，职业教育则难以获得强力支持。投资实业是否能带来丰厚回报尚具不确定性，更何况投资于培养技术型人才的职业教育？

对此，我们建议国家应进一步丰富“金融、财政、土地、信用等支持政策及税费优惠政策”的内容，通过切切实实的优惠政策来刺激职业教育的投资力度，从供给侧为地区产业发展和经济结构转型源源不断地输送技术技能型人才。我们理解，国家通过出台相关配套法规对职业教育的支持政策予以细化，还可为地方出台法规或规章提供依据并划定边界。在税费优惠政策方面，国家更应坚持“税收法定”的基本原则，进一步明确“税费优惠政策”的内容，从而规范地方政府出台税收优惠政策的法定权限。

七、职业培训的资质审批问题仍未明确

我们注意到本次职教法修订过程中，职业培训机构的定义及资质审批问题仍未得到明确。“二审稿”第三十三条第二款沿用了现行《职业教育法》的规定：“职业培训机构的设立、变更和终止，按照国家有关规定执行”。作为职业教育的一个重要实施主体，职业培训机构的定义和资质审批问题仍未得到正面回应。这一现状一方面是因为实践中职业培训机构的类型多样化（包括教培公司、培训中心、行业协会组织等），另一方面也是由职业培训的形式（就业前培训、学徒培训、在职培训、再就业培训、创业培训及其他职业性培训）和内容（职业技能培训、职业资格考试培训、其它培训）多元化而导致的。实践中已有部门规章明确要求申请设立民办培训机构应当向审批机关报送审批，其中营利性民办职业技能培训机构的名称应登记为“XX（省/市/县）XX（字号）XX职业技能培训学校有限责任公司/股份有限公司”。 部分地区也对设立民办职业技能培训机构应当获得办学许可审批做出了明确要求，如上海、北京、湖北及江苏等地。我们理解前述政策模糊了职业学校与职业培训机构的边界，将二者划为了等号。

关于职业培训机构是否应参照职业学校取得相关办学资质的问题，我们建议国家对此尽快出台相关配套规定加以明确，并根据实际情况对职业培训机构及职业培训业务进行分级分类管理。为进一步激发企业参与职业培训的活力和动力，我们建议在现行《国家职业资格目录》 的基础上，规定开展前述目录内的职业培训业务应取得相关资质。因《国家职业资格目录》以外的职业（工种）不具备《职业资格证书制度暂行办法》（人职发〔1995〕6号）规定的“责任较大，社会通用性强，关系公共利益”等职业特征，基于国务院提出的“简政放权、放管结合、优化服务” ，“优化营商环境”等理念，我们建议无须对开展此类培训业务的机构设置较高的行业准入门槛或监管要求，降低企业投资职业培训行业的行政审批风险，从供给端发力，促进企业投资职业教育，进而带动职业教育事业发展。

支持职业教育高质量发展是政府多年来未曾动摇的政策，国家就职业教育的政策制定、财政投入、鼓励支持都已达到了前所未有的高度。关于本次修订的“职教法草案二审稿”，我们可以清晰地预测，未来国家对职业教育的支持力度将不会减弱。但目前“二审稿”的多数规定仍较为宏观，有待立法通过后进一步出台配套政策以指导实践的发展。

总之，“前程渐觉风光好”，职业教育的春天已经悄然来到，未来值得我们期待！