学前教育终将有法可依——初读《学前教育法》（征求意见稿）
2020.09.08 余苏 余媛姗
2020年9月7日，教育部重磅推出《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》（以下简称“《学前教育法草案》”）广泛征求公众意见。我国《学前教育法》即将面世，学前教育将从此告别法律空白的局面，这对于学前教育乃至整个教育法律体系均有十分重要的作用。
《学前教育法》进一步完善教育法律制度体系，而对于我们教育法律领域的从业者来说，我们更为关心的是《学前教育法草案》包括了哪些主要内容？本次《学前教育法草案》公开征求意见稿与此前教育部内部征求意见稿有何主要的变化？从而体现出立法者对于学前教育的监管趋势是什么？
一、《学前教育法草案》主要结构体系
我们先来看看《学前教育法草案》的逻辑框架，《学前教育法草案》全文共分为六章共七十五条，具体结构如图：
二、初步解读《学前教育法草案》重点内容
《学前教育法》出台之前，学前教育最高法律层级的规定为《幼儿园管理条例》。《幼儿园管理条例》自1989年实施至今，为促进幼儿教育事业的发展做出重要的贡献。《幼儿园管理条例》重点规定了举办幼儿园的基本条件和审批程序、幼儿园保育和教育工作的开展、幼儿园的行政事务、奖励和惩罚，是各地制定幼儿园管理政策的法律依据。但是，随着我国学前教育事业的迅速发展，《幼儿园管理条例》规定已捉襟见肘，很多当下重要问题无法找到法律依据也无法得到解决，造成实践中无法可依的局面。
2018年11月7日《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称“《国务院意见》”）出台，对当前“学前教育资源尤其是普惠性资源不足，政策保障体系不完善，教师队伍建设滞后，监管体制机制不健全，保教质量有待提高，存在'小学化'倾向，部分民办园过度逐利、幼儿安全问题”提出了指导意见，但由于法律层级的限制，《国务院意见》无法规范有关问题的法律后果，使得法律效果打折扣。
2020年5月22日，教育部办公厅关于《学前教育法草案》征求内部意见（以下简称“《内部征求意见稿》”），《内部征求意见稿》对于学前教育的基本制度、基本问题以及法律责任进行系统的规定。与《内部征求意见稿》相比，《学前教育法草案》（征求意见稿）有哪些主要的变化呢？我们重点结合《学前教育法草案》进行解读。
1. 强调学前教育普及普惠，以政府举办为主
《学前教育法草案》与《内部征求意见稿》相比，在总则部分更为突出普及普惠目标，明确政府主导的地位，发展学前教育以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励支持和规范社会力量参与。《学前教育法草案》实际上有意将发展学前教育主体进行层次性划分，突出政府的主导地位，弱化社会力量的参与。法律条款的表述由“公民办并举”修改为“以政府举办为主”即为该等趋势的反映。
《学前教育法草案》（内部征求意见稿）
《学前教育法草案》（公开征求意见稿）
第一章 总则
第一章 总则
第一条（目的依据） 为了保障适龄儿童接受学前教育的权利，促进学前教育发展，规范学前教育实施，提高全民族素质，根据宪法和教育法，制定本法。
第一条（目的依据） 为了保障适龄儿童接受学前教育的权利，促进学前教育事业普及普惠安全优质发展，规范学前教育实施，提高全民素质，根据宪法和教育法，制定本法。
第六条（目标原则） 发展学前教育应当坚持党的全面领导，坚持社会主义办学方向，以公益普惠为导向，坚持政府主导、公办民办并举。
国家普及三年学前教育，制定学前教育标准，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系。
第六条（发展原则） 发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。
2. 重新定义了公办幼儿园和民办幼儿园的概念
《学前教育法草案》与《内部征求意见稿》均对公办幼儿园和民办幼儿园进行了划分，但是《学前教育法草案》对于公办幼儿园的界定更宽泛。《学前教育法草案》首先明确公办幼儿园的主体包括了政府及有关部门、军队、国有企业、人民团体、事业单位等，将利用财政性经费、国有资产、集体资产举办的幼儿园均划入公办幼儿园的范畴。为何会按此标准进行划分，这样划分是否合适，稍晚我们会另行撰文对此做进一步探讨。
《学前教育法草案》首次在基本法层面对于普惠性民办幼儿园进行了明确的界定，即接受政府支持、执行收费政府指导价的非营利性民办幼儿园为普惠性民办幼儿园。
《学前教育法草案》（内部征求意见稿）
《学前教育法草案》（公开征求意见稿）
第三章 幼儿园的规划与举办
第三章 幼儿园的规划与举办
第十七条（办园体制） 国家机构举办，或者国有企业事业单位和街道、村集体等集体经济组织举办且接受财政经费支持的幼儿园为公办幼儿园。
除前款规定外，其他社会组织和个人举办的幼儿园为民办幼儿园。民办幼儿园可以依法登记为非营利性或者营利性法人。
鼓励举办非营利性民办幼儿园，其中接受财政经费补助或政府其他方式扶持、执行政府收费指导价的为普惠性民办幼儿园。 省、自治区、直辖市人民政府制定普惠性民办幼儿园认定标准，由县级人民政府教育行政部门组织认定。
公办幼儿园和普惠性民办幼儿园应当提供普惠性学前教育服务。
第十八条（办园体制） 政府及其有关部门举办，或者军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织等利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园为公办幼儿园。
前款规定以外的幼儿园为民办幼儿园，其中接受政府支持、执行收费政府指导价的非营利性民办幼儿园为普惠性民办幼儿园。省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州人民政府制定普惠性民办幼儿园认定标准，由县级人民政府教育行政部门组织认定。
公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为普惠性幼儿园，应当提供普惠性学前教育服务。政府可以向民办幼儿园购买普惠性学前教育服务。
3. 新设小区配套幼儿园只能用于举办公办幼儿园
《学前教育法草案》与《内部征求意见稿》对于小区配套幼儿园管理要求也发生明显的变化。《内部征求意见稿》中小区配套幼儿园由政府统筹安排举办为公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园，但是《学前教育法草案》直接明确新设的小区配套幼儿园只能举办为公办幼儿园。该等规定在《国务院意见》的基础上进一步收紧了对小区配套园的控制，完全排除了小区配套园开设成民办幼儿园的可能性。此外，《学前教育法草案》进一步明确小区配套幼儿园的移交是产权的移交，而非其他管理权益的移交。
《学前教育法草案》（内部征求意见稿）
《学前教育法草案》（公开征求意见稿）
第三章 幼儿园的规划与举办
第三章 幼儿园的规划与举办
第十九条（住宅配套） 居民住宅区建设、老城及棚户区改造、易地扶贫搬迁等应当按照国家和地方的相关标准配套建设幼儿园，与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用，按照公共服务设施交由地方人民政府统筹安排，举办为公办幼儿园或者委托办成普惠性民办幼儿园，不得用于举办营利性民办幼儿园。
配套幼儿园的建设用地应当以划拨方式供应。
居民住宅区幼儿园不能满足本区域内适龄儿童入园需求，县级人民政府应当通过新建、扩建，以及利用公共设施改建等方式统筹解决。
第二十条（配套建设） 新建居住社区（居住小区）、老城及棚户区改造、易地扶贫搬迁等应当按照国家和地方的相关标准配套建设幼儿园。建设开发单位应当保证配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用，并作为公共服务设施，产权移交地方人民政府，用于举办为公办幼儿园。
配套幼儿园不能满足本区域内适龄儿童入园需求的，县级人民政府应当通过新建、扩建，以及利用公共设施改建等方式统筹解决。
4. 从基本法的高度对社会资本的逐利行为进行限制
《学前教育法草案》与《内部征求意见稿》对于社会资本逐利限制保持立法方向上的一致，但是《学前教育法草案》比《内部征求意见稿》更为严格。《学前教育法草案》明确幼儿园不得直接或者间接作为企业资产上市，再次强调上市公司不得通过资本市场融资投资营利性幼儿园并且限制主体扩展到上市公司及其控股股东。
但是，已上市的公司持有的幼儿园资产应当如何处理呢？仍未有答案。
《学前教育法草案》删除了“加盟、连锁的营利性幼儿园应取得省级优质幼儿园资质”的规定，能否理解为加盟、连锁营利性幼儿园资质已放宽呢？我们静心等待官方释法。
《学前教育法草案》（内部征求意见稿）
《学前教育法草案》（公开征求意见稿）
第三章 幼儿园的规划与举办
第三章 幼儿园的规划与举办
第二十六条（逐利限制） 不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。
股份有限公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。
实施加盟、连锁行为的营利性民办幼儿园应当取得省级优质幼儿园资质。
第二十七条（逐利限制） 社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。
幼儿园不得直接或者间接作为企业资产上市。上市公司及其控股股东不得通过资本市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。
5. 将学前教育阶段的校外培训机构纳入规范管理范围
《学前教育法草案》与《内部征求意见稿》相比，在幼儿园提供保育教育要求中，特别新增培训机构不得对学前儿童开展半日制或者全日制培训。也就是说，为学龄前儿童提供培训的机构需要特别留意，开设半日制或全日制培训属于违法行为。这种半日制和全日制培训很可能列入保育服务范畴，实质上认定为学前教育机构。
《学前教育法草案》（内部征求意见稿）
《学前教育法草案》（公开征求意见稿）
第四章 保育与教育
第四章 保育与教育
第三十七条（禁止行为） 幼儿园不得以集中授课方式教授小学阶段的学科内容，不得开展违背学前儿童身心发展规律的教学活动或者引入未经认证的课程。
幼儿园不得违反国家规定收取费用，不得向学前儿童及其家长组织征订教科书和教辅材料，推销或者变相推销商品、服务等。
第三十九条（禁止行为） 幼儿园不得教授小学阶段的教育内容，不得开展违背学前儿童身心发展规律的活动。
幼儿园不得违反国家规定收取费用，不得向学前儿童及其家长组织征订教科书和教辅材料，推销或者变相推销商品、服务等。
校外培训机构等其他教育机构不得对学前儿童开展半日制或者全日制培训，不得实施前款规定的行为。
6. 幼儿园教师待遇得到明确保障
《学前教育法草案》与《内部征求意见稿》相比，对于幼儿园教师的待遇保障规定更为灵活，公办幼儿园教师纳入财政保障范畴，同时强调了民办幼儿园薪酬标准的原则。《学前教育法草案》删除了《内部征求意见稿》中“教师平均工资收入水平应当不低于当地公务员工资收入水平”这种看似具体，实际却难以操作的方式，对民办幼儿园教师薪酬也作出了原则的规定，一定程度上保障了民办幼儿园教师权益。
《学前教育法草案》（内部征求意见稿）
《学前教育法草案》（公开征求意见稿）
第五章 教师和其他工作人员
第五章 教师和其他工作人员
第四十五条（人员待遇） 幼儿园举办者应当保障教师和其他工作人员的工资福利和社会保险待遇，改善工作和生活条件。
幼儿园应当按照国家有关规定健全教职工工资和福利待遇制度，保证同工同酬。公办幼儿园的平均工资收入水平应当不低于当地公务员的平均工资收入水平，确保及时足额发放。民办幼儿园教师工资收入参照当地公办幼儿园同类教师工资收入水平合理确定。
幼儿园教师在职称评定、岗位聘任、表彰奖励等方面应当享有与中小学教师同等的待遇，享有乡村教师生活补助。在少数民族地区和边远贫困地区工作的幼儿园教师享有艰苦贫困地区补助津贴。学前特殊教育教师享有特殊岗位补助津贴。
第四十八条（工资福利） 幼儿园及其举办者应当按照国家相关规定保障教师和其他工作人员的工资福利、社会保险待遇，改善工作和生活条件。
县级以上地方人民政府应当将公办幼儿园教师工资纳入财政保障范畴。民办幼儿园应当参照当地公办幼儿园同类教师工资收入水平合理确定教师薪酬标准，依法保障教师工资待遇，依法缴纳社会保险。
7. 限制了幼儿园的收费标准
《学前教育法草案》对于幼儿园收费的管理与《内部征求意见稿》相比更为严格，《学前教育法草案》更是对营利性民办幼儿园的收费标准进行了限制，要求营利性民办幼儿园收费标准由幼儿园根据核算的生均成本合理确定，对举办者获得收益的合理范围作出规定，教育部门有权对营利性民办幼儿园的收费进行审核和监管。时光似乎一下子倒退了。
《学前教育法草案》（内部征求意见稿）
《学前教育法草案》（公开征求意见稿）
第六章 管理与监督
第六章 管理与监督
第五十一条（收费管理） 省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的设区的市人民政府制定幼儿园收费管理办法，根据办园成本、经济发展水平和群众承受能力等因素，合理确定公办幼儿园收费标准、普惠性民办幼儿园最高收费标准和其他非营利性民办幼儿园的收费指导价，并建立定期动态调整机制。
县级以上地方人民政府及相关部门依法加强对幼儿园收费的监管。
第五十六条（收费管理） 省、自治区、直辖市人民政府制定幼儿园收费管理办法，根据办园成本、经济发展水平和群众承受能力等因素，合理确定公办幼儿园收费标准、普惠性民办幼儿园最高收费标准和其他非营利性民办幼儿园的收费政府指导价，并建立定期动态调整机制。
营利性民办幼儿园收费标准由幼儿园根据核算的生均成本合理确定。省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际制定具体办法，对举办者获得收益的合理范围作出规定。
县级以上地方人民政府及相关部门依法对营利性民办幼儿园实行价格指导和成本审核，加强对公办幼儿园和非营利性幼儿园收费的监管，遏制超成本过高收费。
8. 完善了法律责任体系
《学前教育法草案》进一步构建法律责任体系，包括擅自举办幼儿园、逐利责任承担等。上市公司如有违反法律规定的，相应也有了具体的法律责任。
《学前教育法草案》（内部征求意见稿）
《学前教育法草案》（公开征求意见稿）
第八章 法律责任
第八章 法律责任
第六十四条（擅自举办） 违反本法，擅自举办幼儿园的，由县级人民政府责令停止办学，并给予5000元以上20万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；举办者五年内不得再次申请举办幼儿园。
第六十九条（擅自举办） 擅自举办幼儿园或者招收学前儿童实施半日制、全日制培训的，由县级人民政府责令停止改正，并给予1万元以上20万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；非法举办幼儿园或者非法实施学前教育的组织和个人，以及侵害幼儿园权益或者不履行本法职责的幼儿园举办者、实际控制人纳入联合惩戒名单，五年内不得申请举办幼儿园。
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第七十一条（逐利责任） 上市公司有下列行为之一的，由上市公司的管理部门责令改正，有违法所得的，没收违法所得，并可处以30万元以上100万元以下罚款；对直接责任人员和上市公司实际控制人、控股股东给予警告等处罚：
（一）将幼儿园资产直接或者间接作为企业资产上市的；
（二）通过资本市场融资投资营利性幼儿园的；
（三）通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产的。
三、《学前教育法草案》引发的学前教育发展趋势分析
与今年五月的《学前教育法草案》（内部征求意见稿）相比，大家都已经预判到要大改，但是没想到《学前教育法草案》不仅行文风格迥异，而且内容改动幅度极大，最符合预判的是该草案对于民办学前教育的态度进一步收紧。
从对学前教育制度的性质认定，到重新定义公办幼儿园与民办幼儿园，再到新增规定新设小区配套幼儿园只能用于举办公办幼儿园、从基本法的高度对社会资本的逐营利行为进行限制、将学前教育阶段的校外培训机构纳入规范的管理范围，以及限制幼儿园的收费标准等等，我们都可以非常明显的看出，在未来相当长的一段时间里，国家将大力支持公办幼儿园和普惠性幼儿园的发展，对于民办幼儿园尤其是营利性民办幼儿园，只能叹一声：天凉好个秋！
尽管如此，我们还是建议从事和关注学前教育的各位同仁，请按照教育部的要求积极反馈你们对于《学前教育法草案》的宝贵意见，因为“兼听则明，偏听则暗”，有建议才有发展的可能，比如我们下一步就会提出修改建议，敬请继续关注君合法律评论！
