美国对利用电商平台进口假冒和盗版商品加强监管和执法力度 —— 进驻厂商、跨境电商和快递服务等第三方受特别关注

President Trump has ensured that intellectual property protection and enforcement against pirated and counterfeit goods are a priority in America’s trade relationships. ¹

特朗普总统强调，保护知识产权和打击盗版与假冒商品的执法是美国贸易关系中的优先事项。

Robert Lighthizer

United States Trade Representative

美国贸易代表

 近年来，电子商务平台成为了盗版和假冒商品的一个重要销售渠道，这引起了美国政府的高度重视。2018年2月，美国海关与边境保护局（U.S. Customs and Border Protection，简称“CBP”）提出电商业务战略计划²，旨在通过加强立法、开发和利用最新技术和调整执法方式、加强与私营企业以及其他国家的合作等方式，以加强对电商业务的监管，应对全球贸易向电子商务平台转移所带来的各种复杂性和威胁。2019年4月，美国贸易代表办公室（Office of the U.S. Trade Representative，简称“USTR”）发布了《2018年恶名市场非定期回顾报告》（2018 Out-of Cycle Review of Notorious Markets），报告将各个国家涉及假冒和盗版商品流通、侵犯美国知识产权并损害了美国经济的33个线上电商和25个线下卖场列入了“恶名市场名单”。自2011年发布首份“恶名市场名单”以来，USTR每年都会更新名单，众多知名中国电商与线下市场频频上榜。尽管被列入该名单并没有直接的法律后果，但对列入名单的实体会造成极大的声誉影响，同时也更容易受执法机构关注。

2020年1月31日，美国总统特朗普正式签署第13904号总统行政令³（简称“行政令”），更是将打击假冒和盗版商品上升至“国家安全”问题。此次行政令重点针对利用电商平台进口假冒和盗版商品的违法行为提出了一系列新的监管手段，扩大并加强了CBP的监管范围和力度，全方位地防止假冒和盗版商品进入美国。涉及美国业务的中国电商平台、快递服务供应商以及全链条中的各个主体，应该密切关注这些新的监管措施，并提升自身的贸易合规审查制度，以降低相关合规风险。

一、 背景

2019年4月3日，美国总统特朗普签署了《打击假冒和盗版商品交易备忘录》（Memorandum on Combating Trafficking in Counterfeit and Pirated Goods，简称“备忘录”）。⁴备忘录指出，假冒和盗版商品损害了美国的经济竞争力、国家安全和公共安全，联邦执法机构应将防止制造、进口和销售假冒和盗版商品作为首要任务，尤其应扩大和加强对通过第三方平台进行假冒和盗版商品线上交易的执法力度。备忘录要求美国国土安全部（U.S. Department of Homeland Security,简称 “DHS”）联合美国商务部及其他联邦政府机构在210天内编制假冒和盗版商品交易情况报告并提出建议与对策。

2020年1月24日，DHS发布了《打击假冒和盗版商品交易》⁵报告。报告指出，CBP的统计数据显示，从2000年至2018年，美国缉获的假冒和盗版商品数量增加了约十倍，其中大部分涉及电子商务平台销售，超过85％的商品来自中国大陆和香港地区，对美国的公共安全和国家安全造成了严重威胁。另外，报告中提出了11项“国土安全部拟采取的紧急措施及对美国政府的建议”以及10项“电商平台和第三方销售平台的最佳合规方案”，包括建立专门针对电子商务的执法框架、对进口产品处以行政罚款和实施禁令等。

2020年1月31日，美国总统特朗普签署行政令，要求进一步落实打击假冒和盗版产品的具体措施。

二、 行政令重点解读

行政令从两方面要求进一步防止假冒和盗版商品进入美国境内。政府层面，行政令赋予了DHS部长制定一系列具体规则的权力和义务，同时要求美国移民和海关执法局（U.S. Immigration and Customs Enforcement，简称“ICE”）、美国邮政局（U.S. Postal Service，简称“USPS”）和USTR等机构进行联合监管；交易主体层面，行政令要求明确包括进口商、代理报关行、国际邮政机构以及电子商务平台等应承担的义务。

（一） 监管范围

行政令主要针对的是通过电子商务平台违法向美国进口商品的行为。

1、受监管主体

• 电子商务平台，是指任何具备安排商品销售、购买、付款或运输等功能的网络平台，或促使卖家通过网络将实物商品出售给美国消费者的网络平台⁶。因此，任何对美出售商品的电商均受此行政令管辖，无论其注册地是否在美国。

• 快递和邮政服务公司

• 外国出口商

• 美国进口商

• 其他第三方（托运人、报关行、美国境内仓储运营商等）

2、违法进口行为

• 外国出口商和美国进口商通过快递或邮政包裹将假冒和盗版商品进口至美国；

• 通过以上述方式逃避关税、双反税等行为。 

需要特别提请注意的是，尽管本次行政令的监管对象是假冒和盗版商品，但是，行政令也指出，美国政府应加强对逃避关税以及其他违法行为的调查以确保政府财政收入。利用快递、邮政包裹等方式逃避关税、双反税等违法行为，亦属于CBP的监管范围。在美国加强对电子商务行为的监管背景下，势必会增加快递和邮政包裹的查验率。

（二）监管新手段之一：设置“黑名单”，禁止“黑名单”主体参与进口业务

1、将违法主体纳入“黑名单”。1986年美国总统发布第12549号行政令⁷，规定美国政府部门可以设置违法主体“禁止或暂缓交易清单”(Debarment or Suspension)，禁止或暂缓清单上的个人或实体参与政府交易。根据该行政令，CBP有权将严重违反海关法律（包括未支付罚金等）的个人或实体纳入“禁止或暂缓交易清单”；一般情况下，禁止交易的时间可以长达3年。目前，清单上的个人或实体仅被禁止参与政府交易，但仍可以作为在案进口商参与进口活动。为了进一步加强对假冒和盗版商品的监管，本次总统行政令明确要求因进口或贸易行为被CBP列入“禁止或暂缓交易清单”的个人或实体不得作为在案进口商。

2、在案进口商的准入门槛。行政令要求DHS部长发布进口商的审查规则，只有满足相关标准（例如非“禁止或暂缓交易清单”中的实体）方可获得在案进口商编号并从事进口活动。“禁止或暂缓交易清单”实体将无法获得在案进口商编号，不得从事进口活动。目前，CBP针对新的在案进口商并没有具体的资质要求，从事货物进口的主体在取得其他联邦机构要求的资质后，即可申请登记为在案进口商。但根据行政令的要求，在案进口商将面临事前审查，为其从事进口业务设置了一定的准入门槛。

3、CBP可以采取任何“恰当措施”（appropriate actions）防止“禁止或暂缓交易清单”实体的进口行为，且任何协助或试图协助将违禁品带入美国的实体均应承担相应的责任。

4、外国出口商、快递托运人、承运人、中转主体、国际邮政公司、报关行、电子商务平台运营主体等，均不得协助“禁止或暂缓交易清单”中的实体从事进口活动。

5、快递运营商（express consignment operators）、承运人（carriers）、仓储运营商（hub facilities）和报关行（licensed customs brokers）的审核义务和责任。行政令规定了托运人、承运人、中转方以及代理报关行的通知义务和责任，对“禁止或暂缓交易清单”主体进行审查，全方位加强了对进口行为的监管。具体而言，如托运人、承运人、中转方以及代理报关行知道或有理由知道可能无法获得在案进口商编号的实体试图通过其他方式（例如使用与“禁止或暂缓交易清单”上实体不同的名称或地址等）从事进口活动的，应在CBP发布“禁止或暂缓交易清单”后60天内通知CBP。此外，快件托运人、承运人、中转方以及代理报关行均不得为“禁止或暂缓交易清单”中实体参与的交易提供便利。违反上述规定的，CBP可采取限制其参与CBP可信任贸易商计划、暂停或吊销报关行执照等，具体的惩罚措施将由DHS部长发布。

（三） 监管新手段之二：确定国际邮政快递机构的合规义务 

1、国际邮政机构，是指任何提供各种邮政服务（包括邮件和递送服务）的外国公共或私人实体⁸，包括但不限于邮政公司、快递公司等。

2、针对通过国际邮政机构运送到美国的商品，行政令要求USPS告知国际邮政机构行政令的相关规定。此外，USPS在与国际邮政机构签订新合同时，应当尽可能在合同条款中列明前述在案进口商的准入标准。行政令要求DHS部长经与USPS官员商榷后于行政令发布后90天内制定相关具体措施。

3、行政令要求DHS部长经与USTR官员商榷后制定国际邮政机构的合规指标，并为每个国际邮政机构计算一个合规分数。分数设置需要考虑的因素包括：该国际邮政机构运输假冒物品、麻醉品（包括芬太尼等合成阿片类药物）和其他违禁品的比例、为减少上述违法行为采取的措施以及与CBP的合作程度等。合规分数每季度更新一次，并设置一个最低分数，任何低于最低分数的国际邮政机构将被认定为“不合规”。

4、针对“不合规”机构：

• 对于连续两个或两个以上季度被认定为“不合规”的国际邮政机构，将加大对其承运的货物的查验力度；

• 对于连续六个或六个以上季度被认定为“不合规”的国际邮政机构，针对其承运的任一笔货物，均可能要求提供额外的信息；对未按要求提供相关信息的货物，可采取一切合理措施防止其进入美国；

• 对于连续八个或八个以上季度被认定为“不合规”的国际邮政机构，可采取一切合理措施防止其货物入美国，无论是否按要求提供了额外的信息。

• 行政令要求DHS 部长经与USPS官员商榷后于行政令发布后90天内制定相关具体措施。

（四） 违法信息公开制度，增加执法资源

目前CBP和ICE不定期地发布部分执法案件的新闻事件，并定期发布各种违法行为的数量，但不披露具体的细节。行政令规定，DHS应充分考虑违法行为的重复性，定期通过CBP和ICE发布与进口商品有关的扣押、侵犯知识产权、假冒商品、错误申报原产地、低价报关或其他违法行为的案例信息。

行政令要求司法部长分配适当的司法资源来优先处理行政令规定的违法进口行为，例如增加处理相关案件的官员的数量，同时要求DHS部长分析是否需要增加财政预算并提出相关建议。

三、 DHS层面的执行措施

尽管目前针对行政令的具体措施尚未公布，但根据DHS发布的《打击假冒和盗版商品交易》报告，美国相关政府部门会加强以下11个方面的监管工作：

四、 合规建议

（一）对所有参与电商的企业（出口商、进口商、电商平台、快递服务、仓储服务、报关行）的建议

1、制定有效的国际贸易合规制度，并切实执行。企业应制定有效的国际贸易合规制度，特别是知识产权合规与海关申报合规，并切实执行。合规制度应至少包括建立合规内控机构、具体业务合规流程、交易审查和筛查、发现风险后的处理程序、违规纠正程序等。

2、跟踪并落实行政令相关的具体措施。目前，相关具体措施尚未实施，电子商务交易中的各参与方应当对此保持高度关注：

• 关注“禁止或暂缓交易清单”的发布，避免与“禁止或暂缓交易清单”实体发生交易；

• 关注“不合规”的国际邮政机构，避免使用“不合规”国际邮政机构的运输服务；

• 关注各参与方的责任承担；

• 如作为在案进口商，应关注相关准入门槛的发布。

3、对合作方的风险评估和审慎审查。对合作方的合规承诺以及执行进行必要的审慎审查，并且在合同中进行必要的约定。

4、特别关注通过快递和邮政包裹发运货物的合规性。行政令发布后，美国势必将加大对快递和邮政包裹的查验率，除防范销售假冒和盗版商品外，还应特别注意进口报关的合规性，例如海关编码、价格是否准确，是否有偷逃税款等。

5、妥善应对美国海关调查。企业如果收到了海关调查的相关通知（例如CF28），要求企业提供补充的支撑性文件，应立即寻求专业人士协助，了解收到相关通知的原因，制定应对策略。如涉及假冒或盗版商品，应尽快与第三方卖家进行沟通，考虑进行事前主动披露，通过专业人士与海关进行沟通和调解等，降低责任。

（二） 针对电商平台的建议

1、建立“黑名单”制度；加强对第三方卖家的准入以及对销售商品的审核

• 建立对托运人、收货人的审查制度，对于被CBP列入“禁止或暂缓交易清单”的实体，避免为其提供电商平台服务，同时应尽到合理的注意义务，避免参与“禁止或暂缓交易清单”实体通过其关联公司等开展的业务。

• 电商平台应当设置第三方卖家的准入门槛，对第三方卖家进行全面审核，包括其资质是否有效、是否存在销售假冒或盗版商品的不良记录等。

• 对于既有第三方卖家，也应当立即展开审查，对于不符合准入门槛的，暂停或停止与其合作。

• 此外，电商平台可以交叉核对卖方的其他资料，对历史和公开数据进行分析、建立针对第三方卖家的审计计划、重点关注多次违法者的特征等，进行内部风险评估，并根据卖方的销售数量和复杂程度实施对策。

• 电商平台可允许消费者查阅所有第三方卖方相关资料并进行评论，有助于监督和识别销售侵权商品的主体。

• 对于第三方卖家销售的产品，应审核其是否为真实的注册商标、是否为专利侵权产品、是否缺少原产地标识、价格是否明显低于市场价格等信息，加强对假冒或盗版商品进行风险评估和认定。

2、与第三方卖家签署合规条款

电商平台可在与第三方卖家签署的合同中规定严格的合规条款，明确禁止出售假冒和盗版商品。同时应规定相应的违约条款，在第三方卖家违规出售假冒或盗版商品时应立即中止或终止销售，冻结相关账户，取消第三方卖家的销售资格等。另外，为充分保障电商平台的权利，可适当考虑在条款中添加对销售商品类型的限制、原产地的披露、第三方卖家的审核以及可配合美国海关对假冒和盗版商品进行销毁等条款。

另外，电子商务平台应事先要求第三方卖家提供特定的担保，涵盖假冒和盗版商品可能对消费者和权利持有人造成损害的类型和范围。

3、限制高风险产品的出售

电商平台应在与第三方卖家的合作中明确限制出售假冒和盗版商品。另外，在出售某些经常被伪造的、假冒和盗版风险较高的商品前，例如珠宝、手表、其他奢侈品等，可以要求第三方卖家出具商品的认证证书，经核实后方可销售。

4、建立高效的通知和删除程序

电子商务平台应制定高效的通知和删除程序，在接到有关通知后采取必要措施（删除、屏蔽等）防止损害扩大。同时应约定参与通知和删除程序的最低注册要求、对权利持有人的投诉采取透明化处理、与第三方卖方约定相关配合审查义务等。

5、已售出违法商品后的补救措施

一旦发现假冒或盗版商品已售出，电商平台应立即采取相应补救措施，包括：立即下架平台上销售的假冒或盗版商品、告知全部可能已购买该商品的客户并提供全额退款、通知涉及的权利持有人并告知侵权商品的详细信息、向执法部门报告并提供相关信息等。

（三） 针对邮政快递机构的建议

1、建立“黑名单”制度

建立对托运人、收货人的审查制度，对于被CBP列入“禁止或暂缓交易清单”的实体，避免为其提供运输服务，同时应尽到合理的注意义务，避免参与“禁止或暂缓交易清单”实体通过其关联公司等开展的业务。

2、与托运人签署合规条款

可在与托运人签署的合同中规定严格的合规条款，明确禁止出售假冒和盗版商品，必要时，可要求托运人以及电商平台出具不得邮寄假冒和盗版商品的承诺书。同时应规定相应的违约条款，在托运人违规托运假冒或盗版商品时应立即中止或终止服务，并可配合美国海关对假冒和盗版商品进行销毁等条款。

3、对快递和邮政包裹货物的查验

要求托运人提供货物的必要信息，包括商品的性质、原产地等，用以识别并评估假冒和盗版风险。

1.https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2020/january/ambassador-lighthizer-issues-statement-concerning-president-trumps-executive-order-counterfeit-goods

2.https://www.cbp.gov/sites/default/files/assets/documents/2018-Mar/CBP-E-Commerce-Strategic-Plan_0.pdf

3.https://www.federalregister.gov/documents/2020/02/05/2020-02439/ensuring-safe-and-lawful-e-commerce-for-united-states-consumers-businesses-government-supply-chains

4. https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/memorandum-combating-trafficking-counterfeit-pirated-goods/

5.https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/20_0124_plcy_counterfeit-pirated-goods-report_01.pdf

6. “E-commerce platform’’ means any web-based platform that includes features primarily designed for arranging the sale, purchase, payment, or shipping of goods, or that enables sellers not directly affiliated with an operator of a web-based platform to sell physical goods through the web to consumers located in the United States.

7.https://www.transportation.gov/sites/dot.dev/files/docs/eo12549_021886.pdf

8. “International post” means any foreign public or private entity providing various types of postal services, including mailing and delivery services.