从行政法角度浅谈关于抗击新冠肺炎疫情的几点建议

王锡锌教授和李新生教授是长期从事行政法研究和司法实践的专业人员，是我所聘请的高级咨询顾问。在新冠肺炎疫情发生以后他们以高度的责任感写下了如下的法律建议，请参考。

建议一：合理划定疫区，协调抗疫与经济发展

抗击新冠肺炎疫情是我国当前最紧要的任务，从各方面情况来看，疫情控制还需要一定的时间，政府和社会需要做好与新型冠状病毒长期作战的准备；与此同时，经济发展不能长期暂停。当前，中央提出根据各地情况有序恢复生产和经营活动，抗击疫情与经济发展协调推进，具有战略和策略性意义。

在协调抗击疫情和经济发展的双重工作中，合理划定疫情具有必要性和合理性。应根据疫情的发展形势，调整联防联控措施，依法划定疫区，在疫区和非疫区区分抗击疫情和经济发展的主次关系，采取有区别的管理措施。

首先，划定疫区有战略必要性。从疫情形势发展看，目前除了湖北省之外，全国其他地方疫情得到了较好的控制，一些疫情指标连续向好。但由于没有进行疫区和非疫区划分，对社会公开发布的疫情信息不具有精确导向作用，国际社会也会错误地把中国当作一个整体的疫区对待，这对我国经济发展和国际交往会带来不利影响。

其次，划分疫区有现实必要性。在联防联控措施和应急管理取得初步成效后，应采取分别施策的要求，在疫区和非疫区采取不同措施，抓住主要矛盾。划定疫区后，在疫区主要采取应急管理措施应对疫情，在非疫区则可以防控与经济发展两手抓。

第三，划定疫区是依法抗击疫情的要求。根据一级响应预案的要求，划定控制区域本来就是依法抗击疫情的要求。甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级地方人民政府决定，可以宣布疫区范围；经省人民政府决定，可以对本行政区域内甲类传染病疫区实施封锁。实践中，湖北已经这么做了，但在法律上没有细致划定疫区。

第四，合理划定疫区是理性防控疫情的必要。当前，经济发展尤为重要。在2020年1月20日以后，全国很多省份都启动了抗击疫情一级响应，目前已经取得很大成效，但如果持续采取一级响应措施，也会对生产、生活、和社会管理带来极高的负担。在对当前疫情态势合理评估基础上，通过划定疫区，可以调整策略精准施策。

第五，划定疫区也是将来恢复重建的法律基础。因为疫情影响发生的经济纠纷、疫情过后的重建工作，都需要在疫区划分的法律基础上明确各方责权利。

综上，我们建议：在科学分析研判疫情变化形势的基础上，立即进行疫区划分工作，划定疫区和非疫区，在疫区内重点进行疫情防控的应急管理，在非疫区坚持防控和发展两手抓。

建议二：明确应急管理中征用措施的法律规则

在新型冠状病毒突发疫情所引发的应急管理中，各地采取了不少应急处置“硬核”措施，但疫情防控的应急处置措施决不能偏离法治轨道，否则将会陷入地方各自为政。为了处置突发事件，政府依法在必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地和其他物资，但征用物资必须守住法治底线，也要考虑今后的补偿到位。第一，必须存在现实必要性，被征用的物资必须是疫情防控必要的和急需的；第二，必须存在目的优位，即征用物资的目的，是为了实现比该物资原目的更重要的公共利益，征用行为构成某种紧急避险；第三，必须严格按照法定的权限和程序进行征用，并非任何层级的政府及其部门都有权采取征用措施，应当由具有法定权限的机关统一协调实施。

近段时间来一些地方发生的对其他疫情更严重地区用于抗击疫情所需要的口罩等物资进行拦截并采取征用措施，这违反了目的优位原则，实际上是“拦路打劫”。地方政府以这种方式获取物资，侵害了其他地区同样重要的利益，这是一种零和博弈。

在当前抗击疫情的紧急情形下，一些地方这么做的深层次原因是曲解了疫情防控的属地责任。我们要求压实属地管理责任，强调地方“守土有责、守土尽责、守土担责”，本意是要求地方政府充分尽到管理责任，但绝不应当以此作为各地以邻为壑、恶性竞争、转嫁责任的借口。其实，一些地方采取的擅自封锁道路、关闭区域、截留物资等措施，都是曲解属地管辖的本义，异化为划地自保。

在当前疫情防控取得初步成效，促进正常的经济发展和社会秩序必要性日益增加的时间节点，建议在对抗击疫情的属地责任强调的同时，加大对经济发展所需要的人员、物流动正常秩序的保障，防止地方对属地责任过度解读甚至曲解。

建议三：新冠肺炎病人在治疗与隔离期间的病历及档案的权属和管理问题

全军、地方抽调万名医护人员进驻专门的地点进行医疗工作，这对遏制疫情的扩散和有效的康复性治疗起到了积极的作用。根据国家档案法和医疗机构病历管理规定，医疗病历必须统一管理。病历是医疗过程的客观记录，是全面系统的写实和结论，也是重要的法律依据和极其宝贵的医学科研资料。临时救助点是非常时期的特殊措施，对此事先应该有所预先安排。做好有关档案、病历等资料的登记、保管和今后移交等具体工作。

新冠肺炎病人的病历权属应首先归属当地的医疗机构所有，当地的卫生行政主管部门应派员安排这项工作。参与的医疗部门亦应建立相应的机构，各收治部门如果需要相关病历可以有组织的复制。

建议四：对当前疫情宣传工作的几点考虑

对突发性公共卫生事件的应对能力是一个城市的管理水平和法治水平的真正检验。对此提出以下建议，供参考。

1、强化权威性宣传。

各地加强对疫情防控、医疗工作的权威宣传，形成主导舆论，突出统一性。避免多头报道带来的散、滥、错的现象。通过权威宣传树立党和政府的权威。

2、政府所采取的各项措施要突出其法律依据，尽量淡化行政命令色彩

政府实施的相关措施应有明确的法律依据，使公民清楚党和政府在依法防控工作中也是在实施依法行政的法定职责，而不是随意性的行为。

3、针对部分公民目前存在的防控意识淡薄的个别情况，加强对公民在防控疫情中必须遵守法定义务的宣传

对目前存在的某些“抵触”情绪和举动，应安排系列和具有针对性的宣传教育。自觉履行党和政府在防控疫情工作中必须遵守的法定义务，理解、支持、配合防控疫情的工作。

4、宣传工作一要充分考虑到现阶段公民的心里承受能力和法治意识水平，努力维护社会稳定

信息公开是依法行政的主要内容。及时、如实地公开疫情的基本情况和正在实施和准备采取的有关措施，不仅可以使得公民看到危险、知晓危险，而且可以同时达到看到希望，振奋精神，增强信任，最大化的解除疑虑和恐慌。在宣传的语言方面，尽量把专业语言通俗化，使用比较轻松的语言，使得公民易于接受。

建议五：依法保护新冠肺炎病人、疑似病人及其家属的合法权益

现在个别地方出现的侵犯新冠肺炎病人合法权益的现象应予重视。根据非典时期的情况可能会出现如下情况，如，居住、就业、就学等方面受到歧视、隐私保护、病情泄露、住址公开等等。对此应有预案。

制定规章、通知等规范性文件，保护所有新冠肺炎感染者的合法权益，保护其现在和今后不得受到歧视。针对有些新冠肺炎病人和疑似病人生活出现困难的情况，应及时有效的施以救助，彰显党和政府的关怀。

还有一些考虑正在研究进行中。

每一次重大的社会事件的发生，都会对社会成员在思想、观念、行为上产生不小的影响，同时也会相应地产生一些具有该阶段的社会和法律问题。近日习近平同志严肃地重申在当前疫情防控工作中要“全面提高依法防控，依法治理能力，为疫情防控提供有力的法治保证”。我们认为，作为法律工作者在这场严重的疫情面前，应当义不容辞地站在大局和全局的高度，从执法为民、服务发展、切实保障和维护人民的根本利益和生命健康安全的角度着眼，积极为党和政府分忧，为广大人民群众解难，为全面赢得抗击新冠肺炎疫情战役的最终胜利尽我们的绵薄之力。

以上建议仅供参考，不足之处请予批评指正。

*建议一、建议二由王锡锌教授撰写；建议三、建议四、建议五由李新生教授撰写。