国务院通过教育类法律修正案草案

2015年1月7日，李克强总理主持召开国务院常务会议，按照深化教育领域综合改革的需要，会议通过对教育法、高等教育法、民办教育促进法等进行一揽子修改的修正案草案[1]，决定提请全国人大常委会审议[2]。

修正案草案增加了关于健全现代国民教育体系、发展学前教育等基本制度的规定，完善了高校设立审批、经费投入等管理制度，把部分高校设立审批下放到省级政府。特别地，修正案草案明确了对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校[3]。

教育部发布的《2013年全国教育事业发展统计公报》显示，截至2013年底，全国共有各级各类民办学校（教育机构）14.9万所，各类教育在校生达4078.31万人[4]。营利性民办学校获得国家立法认可，意味着教育“产业化”、“市场化”已步入轨道，对民办教育界来说无疑是一个重大利好消息。

一、      现 状

长期以来，我国的民办教育一直是“非营利”属性。1995年颁布的《教育法》严格规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”；2002年《民办教育促进法》规定：“民办教育事业属于公益性事业”；2003年的《中外合作办学条例实施办法》亦有禁止中外合作办学机构从事营利性经营活动的规定。

尽管《民办教育促进法》规定：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得“合理回报”。《民办教育促进法实施条例》进一步规定：出资人所获得的回报应当合理，与收费标准、办学支出占收取费用的比例、办学水平等相匹配。但在实践中，“合理回报”的适用具有很大的不确定性，原因是：第一，国务院并未出台取得“合理回报”的具体办法，取得“合理回报”并无可遵循的标准和指引；第二，由于国家倡导教育的公益性，投资人要求“合理回报”的条款可能会对学校设立的审批产生一定影响，甚至成为审批的障碍。基于此，在实践中“合理回报”很少被写入学校的组织文件中，投资人更多以许可费或咨询费等各种变通的方式自民办学校获得回报。

除此之外，《民办教育促进法》还规定，在工商行政管理部门登记注册的经营性民办培训机构的管理办法由国务院另行规定，但国务院针对“经营性民办培训机构”的具体办法迟迟未出台，导致实践操作中一直无法可循。由于民办学校的公益性质，国内的教育培训机构大多是在民政部门登记的非企业法人，其设立往往需要经历比较复杂的程序，即，在向民政部门登记前，需要取得教育行政部门（针对文化教育类）或人力资源社会保障行政部门（针对职业技能培训类）的批准。

二、      立法趋势、动向

（一）国家层面

2010年，国务院通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）[5]，明确提出要完善社会力量出资兴办教育的体制和政策，不断提高社会资源对教育的投入，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。

2013年9月，国务院法制办发布《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》，对民办教育相关内容做出一系列修订，主要包括：

（1）   《教育法》第二十五条第三款删除“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定，修改为“以财政性经费、捐赠资金举办或者参与举办的学校或者其他教育机构不得设立为营利性组织”。

（2）   《高等教育法》第二十四条删除设立高等学校“不得以营利为目的”的规定。

（3）   《民办教育促进法》第十八条加入“民办学校可以自主选择，登记为非营利性或者营利性法人”的规定；并删除第五十一条关于民办学校可以取得合理回报的规定，以及第六十六条关于“经营性民办培训机构的管理办法由国务院另行规定”的条款。

（二）地方层面

由于国家层面的立法尚未生效，部分城市更早的开展了针对民办教育分类管理的探索，其中（按时间索引）：

（1）   2010年以来，浙江省温州市和宁波市作为民办教育综合改革试点城市开始了对民办学校营利性和非营利性分类管理的探索，将非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理；非全日制的民办学校按照企业法人进行登记管理，确属非营利性的，也可以登记为民办事业单位法人。

（2）   2011年5月，上海市出台《上海市终身教育促进条例》，规定了经营性培训机构设立的条件、程序等，明确了设立经营性培训机构应向工商管理部门提出申请，并对该等培训机构的办学行为作出一定规范。

（3）   2013年6月，上海市出台《上海市经营性民办培训机构管理暂行规定》和《上海市经营性民办培训机构登记暂行办法》，规定了：(a)经营性民办培训机构设立申请、准入审核和登记发证的程序和要求；(b)相关政府部门的管理职能和监管机制；以及(c)经营性民办培训机构的办学行为规范。根据上述规定，工商部门在设立登记过程中，需要征求同级教育行政部门（文化教育类）或人力资源社会保障行政部门（职业技能培训）的意见。上述规定施行期为两年，且明确排除外资培训机构。

（4）   2013年11月，上海市颁布《中国（上海）自由贸易试验区中外合作经营性培训机构管理暂行办法》，允许符合条件的外国企业或其他经济组织与中国企业或其他经济组织合作举办面向社会提供非公益性文化教育类或职业技能类培训服务的公司制企业，进一步扩大培训服务业的对外开放。

（5）   《昆明市民办教育促进条例》将于2015年3月1日起施行，该条例将按照营利性和非营利性对民办学校进行分类登记和管理。其中，非营利性民办学校参照事业单位的相关规定执行，营利性民办学校参照企业的相关规定执行。对不同类型的民办学校给与收费管理、土地政策、税收和信贷政策上的分类扶持，同时加大对民办教育的投入力度。

在国家层面统一的立法出台前，企业只能借助地区性政策谋求出路，而由于每个地区的政策都可能存在差异，实践中尚无统一的规范可以遵循。

三、      机 遇

过去，民办教育培训机构在公益性和营利的需求之间徘徊。允许和鼓励民办学校实现营利，可以最大限度激发社会力量参与教育的积极性，将以前灰色化的领域合法化和规范化。同时，设立营利性民办学校将遵循统一的登记程序，监管部门的分工和监管机制也日趋完善。而营利性民办学校通过公司法人形式设立，也有助于民办教育培训机构完善公司治理结构，以与过去不同的方式进行内部治理。

另一方面，民办教育由非营利性事业单位转变为营利性企业，将打破原有政策限制，使民办教育企业在资本市场享有和其他企业同等的权利。2014年6月，受益于上海市2013年出台的《上海市经营性民办培训机构管理暂行规定》和《上海市经营性民办培训机构登记暂行办法》，昂立教育将其在上海的所有培训学校及网点全部变更为在工商部门登记从而通过证监会审核，顺利借壳新南洋登陆A股[6]。此前，龙文教育在2011年底完成上市前最后一轮融资，华图教育于2012年正式启动IPO辅导备案，但均因原有“教育机构非营利性”的政策限制而一度受阻[7]。未来若政策松绑，教育培训企业IPO将更便利。

在过去几年，由于政策的限制，国内教育机构如新东方、学而思等多选择赴海外上市。但投资人对中概股的质疑从未中断，在众多中概股在海外上市股价偏低的背景下，昂立教育登陆A股的先例和本次利好政策可能推动这些美股教育机构进一步回归参与A股上市融资，未来更多的资本可能涌入教育行业，为民办教育发展助力。

四、      展 望

对民办学校实施分类管理，允许兴办营利性民办学校将为民办教育的发展带来新机遇。但同时，从保护学生的角度，政府仍需要进一步完善相关法律法规，防止暴利和欺骗，对营利性教育机构的教育质量进行严格的把控和规范。

我们也注意到，除上海自贸区外，目前各地关于营利性培训机构的规定并未触及外资领域。在现有法律法规框架下，外商投资教育领域一般需通过合作办学机构或合作办学项目的形式实现，而合作办学中的外国投资者必须是教育机构。外国投资者进入中国教育市场的途径仍相当有限。未来，我们亦将持续关注外商投资教育领域的立法和实践发展。

[1]  如下文所述，早在2013年9月，国务院法制办即就教育法律的一系列修订发布《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》。本次修正案草案的通过意味着征求意见的工作已结束，相关法律的修正案草案已正式提交全国人大常委会审议。

[2]  见国务院法制办：http://www.chinalaw.gov.cn/article/xwzx/szkx/201501/20150100397965.shtml。

[3]  同上。

[4]  见教育部：http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_633/201407/171144.html。

[5]  全文见教育部：http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_838/201008/93704.html。

[6]  见网易新闻：http://money.163.com/14/0623/11/9VE14QC600253B0H.html。

[7]  见搜狐教育：http://learning.sohu.com/s2013/onlyedu/；以及金融界：http://finance.jrj.com.cn/2014/07/10103617576360.shtml。