《国务院关于保障未成年人健康安全使用网络的规定》发布征求意见

2026年9月18日，国家互联网信息办公室发布《国务院关于保障未成年人健康安全使用网络的规定（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），向社会公开征求意见。

近年来，我国通过修订制定《未成年人保护法》《未成年人网络保护条例》《儿童个人信息网络保护规定》等，已基本形成未成年人网络保护制度体系。随着移动互联网、人工智能等新技术加快融合并不断融入未成年人学习生活，网络沉迷、违法和不良信息传播等问题凸显，有必要在现有制度基础上进一步加强与未成年人有关的网络服务管理，细化相关规则。这也与国际社会近年来通过立法加强未成年人网络保护的趋势相契合。

《征求意见稿》针对未成年人使用网络产品和服务面临的突出问题，拟作出更具针对性的制度安排。全文共25条，围绕向未成年人提供网络服务的范围和方式，进一步明确未成年人用户识别、信息内容管理、算法治理及未成年人模式建设要求。

同时，我们也关注到欧盟于今年9月17日发布了《欧盟儿童法案》（EU KIDS Act）提案，本文也会简要对照该等提案的规定，展望未成年人网络保护的趋势。

一、 《征求意见稿》的主要内容

1. 适用范围与基本原则

根据《征求意见稿》第2条，适用范围为在中国境内向未成年人提供网络服务，研发、制造智能终端产品，以及通过应用程序分发平台为智能终端用户提供应用程序。在此基础上，第3条进一步确立“最有利于未成年人”原则，要求网络服务提供者、智能终端产品制造者和应用程序分发平台服务提供者充分考虑未成年人身心健康发展特点，科学评估潜在影响，合理设定服务对象和服务方式，并按照该规定及国家有关规定、标准提供未成年人模式。

上述规定进一步明确了网络相关服务以及智能终端产品的未成年人模式的方向，延续并进一步确立了未成年人模式建设中的多方参与要求。现行《未成年人网络保护条例》等规定已要求网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交、未成年人用户数量巨大或者对未成年人群体具有显著影响的网络平台服务、拟人化互动服务提供者等服务提供者等主体针对不同年龄阶段未成年人设置相应的时间管理、权限管理、消费管理等功能；2024年发布的《移动互联网未成年人模式建设指南》也提出移动智能终端、应用程序和应用程序分发平台三方联动的建设要求，明确在终端一键启动或退出未成年人模式后，应用程序和分发平台自动同步切换，并按照分龄原则提供适龄产品和服务。《征求意见稿》在此基础上，将三类主体共同提供未成年人模式的要求纳入草案，并进一步细化各自在功能设置、服务提供和应用分发中的义务。

2. 禁止向未成年人提供的服务类型

《征求意见稿》第4条以负面清单方式列明不得向未成年人提供的五类网络服务，包括：

• 陌生人网络社交服务，但向十六周岁以上并以自己的劳动收入为主要生活来源的未成年人提供服务的除外；

• 虚拟亲属、虚拟伴侣等虚拟亲密关系服务；

• 诱导未成年人沉迷等危害或者可能严重影响未成年人身心健康的网络服务；

• 向未满十六周岁的未成年人提供网络直播发布服务；

• 法律、行政法规和国家有关规定明确的其他不得向未成年人提供的网络服务。

其中，对虚拟亲属、虚拟伴侣等虚拟亲密关系服务的禁止，是《征求意见稿》回应人工智能拟人化互动和情感陪伴风险的重要安排。该规定并非仅对相关服务设置使用时长或监护人同意要求，而是原则上禁止向未成年人提供，相关产品因此需要在用户识别、服务准入和功能隔离等环节建立更严格的控制措施。这也呼应了国家网信办于2026年4月发布征求意见的《数字虚拟人信息服务管理办法》中的类似规定。

此外，《征求意见稿》第24条允许国家网信部门会同国务院有关部门适时调整禁止提供或者应通过未成年人模式提供的服务类型，企业也需关注后续调整，及时更新面向未成年人的服务范围和提供方式。

3. 未成年人模式的分级管理

3.1 服务范围与模式适用：

未满16周岁（强制）：《征求意见稿》第5条明确，对于未满十六周岁的用户，网络音视频服务、网络直播发布服务以外的其他网络直播服务、网络游戏服务、网络社交服务、可能影响未成年人认知的人工智能服务，以及其他可能对未成年人具有重要影响的网络服务，均应通过未成年人模式提供。

其中，第5条第（三）项将“可能影响未成年人认知的人工智能服务”单独列入，但尚未明确其具体含义及判断标准。通用生成式人工智能、教育辅助工具、AI搜索、智能体等服务是否以及在何种情形下纳入这一范围，仍有待进一步明确。

16周岁以上（鼓励）对于十六周岁以上的未成年人，第24条则规定，鼓励通过未成年人模式向其提供网络服务。

不改变既有服务限制：上述安排不改变《征求意见稿》第4条对特定服务的限制，相关服务不能因设置未成年人模式而向原本不得提供服务的未成年人开放。

3.2申诉核验机制：

与前述服务限制等配套，第9条第2款设置申诉核验机制，要求服务提供者及时受理、核验用户申诉，并对符合规定要求的用户及时解除有关措施。

3.3终端与分发平台的责任分工：

智能终端产品制造者：为智能终端产品设置未成年人模式联动、一键切换、退出核验、防绕过以及使用时段、时长、功能和内容管理等功能。

应用程序分发平台服务提供者：适龄评估、上架审核、下载和安装限制等管理要求。（第10条）

3.4模式保护功能要求：

第11条进一步对未成年人模式的保护功能作出统一要求，涵盖信息内容识别、个人信息权益保护、防沉迷及辅助监护，并鼓励通过功能创新和专属内容池建设丰富适龄服务。

3.5备案与监督机制

第12条规定了模式备案及备案材料年度核验机制，并将移动智能终端未成年人模式纳入进网许可检测。

4. 未成年人用户识别与个人信息保护

《征求意见稿》第6条要求网络服务提供者具备未成年人用户识别能力，依法综合运用法定身份证件、国家网络身份认证公共服务、分布式数字身份认证公共服务、非存储式一次性人脸核验、行为特征识别等方式提升识别精准度，并采取必要措施保障未成年人个人信息安全。该条同时规定，无民事行为能力、限制民事行为能力的未成年人办理电话卡，应由法定代理人代为办理，电信业务经营者应依法登记未成年人用户的真实身份信息。

上述要求是否意味着所有网络服务提供者均需采用上述所列识别手段，特别是不以未成年人为目标用户、但实践之中不排除可能存在未成年人用户的服务提供者是否也需采取上述措施进行未成年人用户的识别有待进一步观察。

5. 算法治理与内容规范

《征求意见稿》第7条和第8条分别从信息内容管理和算法等内部管理制度建设两方面提出要求。在信息内容管理方面，第7条要求网络服务提供者加强对用户发布信息的管理，发现危害或者可能影响未成年人身心健康的网络信息时，依法采取相应处置措施，并明确在未成年人模式下不得呈现此类信息。在此基础上，第7条还规定，发现未成年人用户存在自残自杀等威胁其生命健康的极端情境时，应采取必要措施予以干预，并及时联络用户监护人或者紧急联系人。

为从服务运行和管理机制层面加强保护，第8条进一步要求网络服务提供者建立健全算法机制机理审核、科技伦理审查、信息内容管理、网络和数据安全管理等制度，并配备与服务类型、规模和未成年人用户特点相适应的内容管理技术措施和人员。同时，该条明确不得设置诱导未成年人用户情感依赖、沉迷以及过度消费等的算法模型，将保护要求落实至算法机制层面，与第7条的信息处置和风险干预要求相衔接。

6. 协同治理与法律责任

《征求意见稿》第13条至第23条推动设立协同治理的概念，对协同治理职责及相关法律责任作出规定。其中，第13条至第17条分别明确教育部门、公安机关、人民团体等组织、学校和监护人的职责。

7. 法律责任体系

为保障相关义务落实，《征求意见稿》第18条至第20条根据违法行为所涉义务，分别设置了罚则。相较于《未成年人网络保护条例》的法律责任规定，《征求意见稿》针对不同违规情形做出了更直接、明确的规定。

违反服务提供限制、用户识别、模式切换等要求的，除责令改正、警告、没收违法所得外，违法所得100万元以上的，最高并处违法所得十倍罚款；没有违法所得或者违法所得不足100万元的，最高并处100万元罚款。违反申诉处理义务且拒不改正或者情节严重的，最高罚款50万元；违反终端及应用分发管理、模式备案和报告义务的，可并处最高100万元罚款。上述条款还规定了相关责任人员最高10万元的罚款责任，第18条、第20条对拒不改正或者情节严重的情形，还可采取暂停业务、停业整顿、关闭网站或者应用程序、吊销相关许可证或者营业执照等措施。

此外，《征求意见稿》第21条通过援引现行法律、行政法规，衔接其他违法行为的处理，并明确民事责任、治安管理处罚及刑事责任。与前述学校和家庭的保护职责相对应，第22条、第23条进一步规定，学校不履行保护职责的，责令改正，拒不改正或者情节严重的，对相关责任人员依法给予处分；监护人不履行监护职责或者侵犯未成年人合法权益的，由有关组织和单位依法予以批评教育、劝诫制止、督促接受家庭教育指导等。

二、 欧盟未成年人网络保护规则的变化 

欧盟方面，向未成年人开放的在线平台须遵守《数字服务法》（DSA）的相关保护要求。其中，DSA第28条要求适用该条的平台采取适当且相称的措施，保障未成年人的隐私与安全；在合理确定用户为未成年人的情况下，不得在平台界面向其展示基于个人数据画像的广告。并且，履行上述义务并不意味着平台必须为判断用户是否为未成年人而额外处理个人数据。

欧盟委员会于2025年7月还发布了未成年人保护指南¹，为落实DSA第28条第1款提供具体参考。该指南建议将未成年人账户默认设为私密，调整推荐系统以降低接触有害内容及持续陷入特定内容推荐的风险，并默认关闭自动播放、推送通知等可能导致过度使用的功能。在年龄保障方面，指南结合服务风险及适用的年龄限制，对年龄验证、年龄估算等措施提出差异化建议，并强调相关方法的准确性、可靠性及隐私保护。

2026年9月17日，欧盟委员会最新发布了《欧盟儿童法案》（EU KIDS Act）提案，²拟进一步强化未成年人网络保护。年龄准入方面，提案禁止15岁以下未成年人在具有风险的社交网络和视频分享平台（如具备直播、陌生人互动、画像推荐、无限滚动/自动播放/诱导性通知等成瘾性设计等功能）自主开户。同时，提案允许监护人为已满13岁、未满15岁的未成年人设置功能受限账户，但此类账户须持续启用监护工具，并支持监护人设置不超过一小时的每日使用时限、预先批准新增联系人。

除年龄准入要求外，提案还对社交平台、视频分享、AI伴侣与一般聊天机器人、网络游戏和应用商店提出安全设计（safety by design）要求，涵盖防沉迷设计与限时工具、以安全和心理健康为导向的推荐系统、默认高隐私设置、陌生人联系防护、避免消费不透明或冲动消费等。其中，AI伴侣与一般聊天机器人需注意避免通过模拟人际关系诱发情感依赖，应用商店也应建立年龄分级体系并限制未成年人访问或购买不适龄应用；此外，提案要求建立数据最小化为核心的年龄核验体系及亲子责任验证机制，禁止将年龄核验信息用于追踪、广告或画像等目的，并应为用户就年龄核验结果提出异议提供免费申诉渠道。目前，该提案仍处于立法程序中，尚未正式通过生效。

欧盟相关规则与《征求意见稿》均关注用户年龄、内容呈现和产品功能对未成年人的影响，保护措施也均延伸至服务设计和运行过程。但欧盟相关规定更多停留在原则性要求，企业应根据具体情况设计落地，未直接规定类似于未成年人模式具体要求的功能规则。

三、 我们的观察

《征求意见稿》在现有保护体系的基础上，通过列明不得向未成年人提供的服务、明确须通过未成年人模式提供的服务，将保护要求具体落实到服务类型、用户年龄和提供方式。其中，对虚拟亲密关系服务、可能影响未成年人认知的人工智能服务及诱导情感依赖的算法模型作出专门规定。基于此，相关企业需要结合具体功能和使用场景评估服务边界，并将适龄要求纳入产品设计；通用型产品亦需关注实际向未成年人提供服务所涉及的义务。

对照《征求意见稿》，以下几类主体受到的影响可能最为直接：

• 网络服务提供者：涉及根据用户年龄及服务类型，落实未成年人模式设置及功能情况备案、服务限制、模式切换以及内容和算法管理要求；

• 智能终端设备制造者：涉及完善未成年人模式及其联动功能，并关注备案、移动智能终端进网许可检测等要求对产品研发和上市安排的影响；

• 应用程序分发平台服务提供者：履行上架审核、日常管理、应急处置等安全管理责任；需将应用程序的未成年人模式建设、备案等因素纳入适龄评估，从严审核在未成年人模式下申请上架和更新的应用程序，并落实相应的下载、安装限制。

虽然《征求意见稿》针对未成年人健康安全使用网络提出了较为具体的保护要求，但“可能影响未成年人认知的人工智能服务”等概念的适用边界，以及模式备案、年度核验和终端检测的实施安排，仍将影响企业对义务范围和改造成本的判断。后续仍需关注正式文本及配套规则如何明确上述事项，尤其是不同年龄标准、主体义务与技术措施之间的衔接。

[1] Communication from the Commission – Guidelines on measures to ensure a high level of privacy, safety and security for minors online, pursuant to Article 28(4) of Regulation (EU) 2022/2065, https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/5519/oj/eng?

[2] Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL EU KIDS ACT - 'EU Keeping Internet Digital Spaces Accountable and Trustworthy, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1768533534097&uri=COM:2026:681:FIN&

声 明

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