《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉 若干问题的意见（三）》解读

随着数字经济的持续发展以及用工形态的不断演进，灵活用工、居家办公等新型工作模式日益普及，工伤认定所涉的场景边界不断外延，传统工伤保险规则在适用过程中面临诸多新的挑战。自2011年1月1日修订后的《工伤保险条例》（以下简称“《条例》”）施行以来，人力资源社会保障部分别于2013年、2016年发布《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（以下简称“《意见》”）及《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》（以下简称“《意见（二）》”），最高人民法院亦于2014年发布《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（以下简称“《审理工伤保险行政案件规定》”），为解决工伤认定标准、待遇支付等实务争议提供了重要指引。

2025年11月13日，《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（三）》（人社部发[2025]62号，以下简称“《意见（三）》”）正式生效，聚焦工伤认定的新问题、新场景，对工伤认定规则、具体情形、劳动关系确认及工伤保险待遇等核心内容作出进一步明确和细化。本文在系统梳理《条例》及前序两项意见的基础上，对《意见（三）》的主要内容进行解读，并结合司法实践分析其对企业用工管理与风险防控的影响。

一、 工伤认定规则

根据《条例》所设定的基本原则，工伤认定需遵循“三工原则”，即满足“工作时间”“工作场所”“因工作原因”三个工伤认定的基础要件，并在此基础上延伸出若干应当认定为工伤或视同工伤的具体情形。《意见（三）》立足既有司法实践中围绕上述要件形成的争议，对“工作时间”“工作场所”“因工作原因”的适用范围及具体判断标准予以进一步明确，同时也为结合实际用工情况作出合理判断预留了一定弹性空间。

1. 工作时间

对于“工作时间”，《意见（三）》第一条除提供“工作时间”认定的原则性标准，即“法律规定的或者用人单位要求职工工作的时间”外，亦通过列举方式明确了五类典型情形。其中，除法定、用人单位和劳动者签订的劳动合同约定的工作时间及用人单位通过规章制度等方式规定的工作时间外，亦包括完成用人单位临时指派或者特定工作任务的时间和加班时间。

概言之，是否属于“工作时间”的核心判断标准，在于职工行为是否系基于用人单位的指派或安排。除正常考勤时间外，只要是属于用人单位额外安排的工作任务，无论发生在日常工作时间内，抑或发生于不属于工作时间的加班或出差期间，原则上均可被认定为“工作时间”。上述理解与既往司法实践中形成的裁判思路基本一致，《意见（三）》的出台，实质上是将该认定标准以规范性文件的形式予以明确和固化。需要特别强调的是，我们认为《意见（三）》该条中所提到的“加班时间”应当是指员工根据用人单位的指令，或经用人单位批准而进行加班的时间。如员工因自身工作效率等问题擅自在正常工作时间之外“加班”的，不应当被认定为属于“工作时间”。

2. 工作场所

就“工作场所”的认定而言，《意见（三）》第二条进一步明确了，工作场所并不局限于狭义的日常办公地点，而应当结合职工前往或途经相关区域是否与其履行工作职责具有密切关联进行判断。

因此，《意见（三）》首先列举了“用人单位能够对职工从事日常生产经营活动进行有效管理的区域”，“有效管理”即强调该区域是否为用人单位所控制，基于此，食堂、停车场等虽不属于直接办公场所，亦可能被纳入工作场所的认定范围。

其次，《意见（三）》进一步将“职工为完成特定工作所涉及的单位以外的相关区域”明确纳入工作场所的范畴。例如，销售人员外出拜访客户、工程人员前往项目现场、法务人员前往法院开庭、财务人员前往税务机关办理业务等，也均可能构成与履行工作职责直接相关的工作场所。

最后，《意见（三）》进一步强调了《工伤保险行政案件规定》第四条第（三）项所规定的“工作时间内，职工来往于多个与其工作职责相关的工作场所之间的合理区域因工受到伤害的”，应当视为工伤，这也是对最高人民法院指导案例40号——孙立兴诉天津新技术产业园区劳动人事局工伤认定案的裁判要旨的概括。该案件中，职工为完成机场接人任务，自办公室前往停车地点。由于停车地点是其完成机场接人任务所必须前往的地点，也应当被认定为工作场所。职工在两处工作场所之间的合理区域受伤，属于履行工作职责过程中不可避免的风险，应当认定为工伤。

3. 因工作原因

围绕“因工作原因”的认定，《意见（三）》在强调职工履行工作职责与所受伤害之间应当具备因果关系的基础上，除列举从事本职工作、完成用人单位指派工作等直接相关情形外，还进一步明确了两类具有扩张意义的适用场景：

其一，“因维护用人单位正当利益受到伤害”即意味着，即便可能部分超出了员工履行工作职责的范围，但若员工该行为是为了用人单位的正当利益，且具有合理性，即可纳入“因工作原因”的范畴。例如，若某一餐厅员工在工作时间、工作场所为了阻止某一顾客闹事而受伤，或某一非保安员工为了阻止小偷盗窃公司财产而受伤，尽管维护工作场所秩序及公司财产安全并非上述员工工作职责，但上述行为均可以被认定为工伤。

其二，“工作期间在合理场所内因解决必需的基本生理需要受到伤害”则意味着工作时间员工就餐、饮食、如厕等解决基本生理需要的行为，不应因其与履行具体工作职责不存在直接关联而当然排除工伤认定的可能性，这体现了工伤认定制度对劳动者基本人身需求的合理尊重。例如，(2025)京0115行初97号行政判决书中，北京市大兴区人民法院则认为，员工如厕时，在出厕所时踩空摔倒，导致脚受伤，属于“工作期间在合理场所解决必需的基本生理需求”，应当认定为“因工作原因”，可以被认定为工伤。同时，《意见（三）》亦为将“解决必需的基本生理需求”认定为“因工作原因”提供了限制，除需在合理场所外，亦不包括完全因个人原因造成的伤害。

二、工伤认定的具体情形

在明确工伤认定基本原则的基础上，《意见（三）》进一步就上下班途中受伤、突发疾病死亡视同工伤、居家办公、医疗侵权以及工伤认定的例外情形等具体适用问题作出细化规定，或将既有规定予以总结并加以强调。

1. 上下班途中受伤的认定

根据《工伤保险条例》第十四条的规定“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”，应当认定为工伤。在既往的司法实践中，对于“上下班途中”及“非本人主要责任”的认定及举证责任分配均存在较多的争议及既有规定，而《意见（三）》第六条及第七条则对其进行了进一步明确。

《意见（二）》第六条曾对何为“上下班途中”作出规定，“职工以上下班为目的、在合理时间内往返于工作单位和居住地之间的合理路线，视为上下班途中。”《意见（三）》在此基础上，明确了四种应当被视为“上下班途中”的具体情形，并借此对“居住地”、“合理路线”的范围进行了阐释。根据《意见（三）》第七条的规定，“居住地”不再局限于职工本人的居住地点（包括住所地、经常居住地、单位宿舍等），亦包括配偶、父母、子女居住地；此外，“合理路线”亦可以包括在上下班途中从事属于日常工作生活所需要的活动。也就是说，其避免了要求职工以固定路线返回自己家中此种对于“上下班途中”的僵化适用，而考虑了职工下班返回配偶、父母、子女的居住地点，或买菜、买早餐等合理需求，更符合现实生活场景，避免职工因为其正常生活需求而无法认定为工伤。但上述“合理时间”“合理路线”等均需结合日常上下班的周期性、相对固定性进行综合判断。例如，职工下班后参与偶然的偏离上下班路线的聚餐活动而受伤的，则不属于工伤。

对于“非本人主要责任”的举证责任分配问题，尽管《意见》第二条已有所规定，即“应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据”，《意见（三）》第六条则进一步明确了所谓“有关机关”，为“公安机关交通管理等有关部门”。此外，其进一步明确，对于上下班途中的交通事故伤害，应由申请人承担举证责任。在公安机关交通管理等有关部门未出具交通事故事实存在的相关文书时，申请人亦可以通过证明提供职工受到非本人主要责任交通事故伤害的证据进行工伤认定；此种情况下若申请人亦无法提供相关证据的，社会保险行政部门应当作出不予认定工伤结论。

2. 工亡案件中死亡时间的认定

在工亡案件中，死亡时间对职工是否能认定为工伤具有重要的影响。根据《工伤保险条例》第十五条规定，若职工在工作时间和工作岗位突发疾病的，即便其非因工作原因造成，若在48小时之内经抢救无效死亡的，则应当视同工伤。因此，死亡时间很可能直接决定该职工是否能被认定为工伤。此外，其对于职工近亲属是否享受丧葬补助金、供养亲属抚恤金等工伤保险待遇亦具有较大影响。

《意见（三）》则明确了死亡时间认定的证据适用顺序。原则上，医疗卫生机构出具的《居民死亡医学证明（推断）书》所记载的死亡时间应当作为职工死亡时间的依据；只有在没有《居民死亡医学证明（推断）书》的情况下，方可以公安机关出具的死亡证明记载的死亡时间为依据。但是，上述《居民死亡医学证明（推断）书》或公安机关出具的死亡证明并非绝对的死亡时间依据，若存在其他证据足以推翻以上记载时间的，则应当以证据证明的实际死亡时间为准。

3. 居家办公

针对居家办公等新型工作模式的日益普及，以及现代通讯方式的发展，《意见（三）》明确了居家办公的场景下，不得仅因职工在家工作而否定其工伤认定的可能性；但值得注意的是，上述居家办公仅包括持续性的工作场景，不包括回微信、邮件或接电话等偶发性、临时性沟通情形。例如，下班时间在家临时回复同事微信，而无需进行长时间工作的，若在此过程中因意外受伤，则不属于工伤。但若职工的主要工作内容即为持续处理信息沟通事务，且工作强度、工作状态与正常工作无异的，则仍可认定为工伤。例如，(2025)晋11行终153号行政判决书中，张某乙在突发疾病前频繁与单位同事沟通处理其岗位职责内的相关事宜，山西省吕梁市（地区）中级人民法院因其工作内容并非简单沟通、上传下达，而是凝聚了张某乙大量的脑力和体力劳动，明显有别于临时性、偶发性的一般沟通，认定张某乙突发疾病时处于工作时间、工作状态。

此外，若在用人单位指派或工作职责需要的情况下，职工在非工作时间于家中持续处理工作事务，且与日常的工作强度和工作状态基本一致的，若在此过程中突发疾病，应当被视为发生于“工作时间和工作岗位”，从而可以认定为工伤。

4. 医疗侵权不影响工伤认定

《意见（三）》明确指出，医疗机构在治疗过程中的侵权行为不会影响原事故伤害的工伤认定。这是因为，工伤认定的核心在于其是否存在因工作原因导致的事故伤害或职业病，与治疗过程是否存在侵权行为导致伤害扩大无关，这避免了在涉及工伤及医疗侵权的复杂案件中，社会保险行政部门以此为由中止或拒绝认定工伤，从而导致职工无法享受工伤待遇。

上述条款仅意味着该职工可以被认定为工伤，但不意味着工伤保险基金对于医疗机构侵权引发的相关医疗救治费用和经济赔偿的承担，因医疗机构过错导致的新增医疗费用仍应当通过民事侵权赔偿由医疗机构承担。

5. 工伤认定的例外情形

《意见（三）》对不予认定工伤的情形并未作实质性创新，而是对《工伤保险条例》第十六条的再次强调，即职工因本人故意犯罪、醉酒或者吸毒、自残或者自杀等原因受到伤害的，不得认定为工伤。

其中，故意犯罪、醉酒或者吸毒原则上应以有关机关的生效法律文书为依据；但醉酒或者吸毒的认定在无法取得有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决时，可以结合相关证据认定。

三、工伤申请场景下劳动关系的确认

《意见（三）》第十条延续了《意见》第五条的既有立场，再次强调了在劳动关系存在争议且无法确认的情况下，社会保险行政部门应告知申请人通过仲裁、诉讼等方式进行确认劳动关系。

此外，《意见（三）》与《审理工伤保险行政案件规定》中在涉及到分包、挂靠等不存在劳动关系的情况下，用工单位工伤保险责任的承担的相关规定相衔接，在《审理工伤保险行政案件规定》规定违法分包转包的用工单位、被挂靠单位等情形应承担工伤保险责任的情况下，明确社会保险行政部门应受理此类工伤认定申请，以对此类情况下通常涉及的农民工等弱势劳动者提供更加全面的保护。

四、工伤保险待遇

《意见（三）》围绕劳动能力复查鉴定后的待遇调整以及新发生费用的承担问题，对工伤保险待遇规则进行补充完善。

1. 劳动能力复查鉴定变化时工伤待遇调整

针对劳动能力复查鉴定调整结论存在变化后工伤待遇调整的问题，《意见（三）》继承了《人力资源社会保障部关于实施修订后劳动能力鉴定标准有关问题处理意见的通知》的相关观点，明确工伤职工依据《工伤保险条例》提出劳动能力复查鉴定的情形下，若鉴定结论发生变化，伤残津贴和生活护理费自作出最终生效鉴定结论的次月起按照新的鉴定结论作相应调整。然而，一次性伤残补助金仅以初次劳动能力鉴定结论为准，无论复查后鉴定结论发生何种变化，既不会对一次性伤残补助金予以补发，亦不会扣除多发部分。

2. 新发生待遇

根据《工伤保险条例》第六十二条第三款的相关规定，若用人单位存在应当参加工伤保险而未参加的情形，应当仅由用人单位承担职工工伤保险责任；仅当用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金支付新发生的费用。《意见（三）》进一步明确，“用人单位”既包括整体职工未依法参保登记或仅参保登记未依法缴纳工伤保险费的用人单位，也包括部分职工未依法参保登记或仅参保登记未依法缴纳工伤保险费的用人单位。也就是说，当且仅当用人单位为所有职工依法参保登记，并依法缴纳工伤保险费，且支付所有应当缴纳的滞纳金后，工伤保险基金方会承担新发生费用的工伤保险责任。这有利于促使用人单位切实履行其为员工缴纳工伤保险费的义务，亦避免其通过部分缴纳工伤保险费规避其责任。

五、企业合规建议

《意见（三）》作为《条例》实施以来的重要配套文件，既延续了前序意见的立法精神，又针对新时代用工场景作出创新调整，为工伤认定和待遇支付提供了更清晰的操作指引企业应准确把握《意见（三）》的核心变化，结合自身行业特点和用工模式，完善工伤保险合规管理体系，有效降低用工风险，同时保障职工的合法权益。

首先，在用工制度上，企业应进一步健全内部管理制度，强化事前风险防范。一方面，应持续完善安全生产管理制度和标准化作业流程；另一方面，针对居家办公、弹性工时等新型用工形态，应明确相应的申请、审批及管理流程，对员工居家工作状态、工作内容及工作时间形成必要记录，并注意留存证据，以降低工伤认定中的不确定性风险。

其次，在工伤事件应对层面，企业有必要建立相对成熟的工伤应急与处置机制。在事故发生后，应及时协助职工进行医疗救治，并同步固定与工伤认定相关的证据材料，包括工作安排、事故经过、就医记录等。对于符合法定条件的情形，应依法、及时启动工伤申报程序，并在必要时配合或督促职工申请劳动能力鉴定，避免因程序延误引发后续争议。

最后，对于涉及外包、分包、挂靠等特殊用工安排的情形，企业应从源头加强合规审查，严格核实用工主体资质及合同安排，避免因违法转包、挂靠等问题被依法追究工伤保险责任。通过前端合规管理与持续风险评估，企业方能在复杂用工环境下有效降低潜在法律风险。

声 明

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