“本国产品”标准逐渐清晰，外资本地化生产必要性凸显 —— 简评《关于政府采购领域本国产品标准及实施政策有关事项的通知（征求意见稿）》

中国是全球最大的政府采购市场之一。2023年，我国政府采购规模为33,929.6亿元，其中，货物、工程、服务的政府采购规模分别为7,738.1亿元、14,486.8亿元和11,704.8亿元，占比分别为22.8%、42.7%和34.5%¹。

中国政府采购市场是在华各类经营主体竞争的主战场，其开放性和公平性一直是公众关注的焦点。2024年12月5日，中华人民共和国财政部发布《关于政府采购领域本国产品标准及实施政策有关事项的通知（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），向社会公开征求意见。法案旨在通过明确“本国产品”和支持政策，把模糊不清的“潜规则”转化为清晰可循的“明规则”，打造各类市场主体平等竞争，更加市场化、法治化、国际化的商业环境。

本文对《征求意见稿》的要点进行如下简要总结和评价。

一、要点总结

1、本国产品标准

《征求意见稿》明确定义了“本国产品”的认定标准。根据《征求意见稿》第一条第一款，本国产品需要同时符合三项标准：（1）产品在中国境内生产；（2）产品的中国境内生产组件成本达到规定比例；且（3）符合对特定产品的关键组件、关键工序等要求。

（1）产品在中国境内生产

根据《征求意见稿》，“在中国境内生产，是指在中国关境内实现从原材料、组件到产品的属性改变”。据此，在中国境内关外进行的保税生产模式不符合中国境内生产的要求。属性改变，是指“经过制造、加工或者组装等工序，产生完全不同于原材料、组件的新产品，并具有新的名称和特征（用途）”。据此，仅仅为了运输、储存、包装、展示或标识而进行的简单操作，如上漆、磨光、分装、贴牌等，并不构成产品属性的改变。

（2）产品的中国境内生产组件成本达到规定比例

产品在中国境内生产的组件成本占产品总成本必须大于等于特定比例。根据财政部对《征求意见稿》的起草说明（“以下简称《起草说明》”），财政部将会同相关部门于3到5年内制定根据产品区分的特定比例，并将动态调整。在此之前，只要产品在中国境内生产，在政府采购活动中即视同为本国产品。

（3）符合对特定产品的关键组件、关键工序等要求

根据《征求意见稿》，对于“特定产品”，除了符合上述第（2）项的要求外，还需要符合“关键组件在中国境内生产”、“关键工序在中国境内完成”的要求。《征求意见稿》对于“特定产品”、“关键组件”及“关键工序”均未做出进一步的界定。根据《起草说明》，与上述第（2）项类似，对特定产品的关键部件和关键工序要求也会由财政部会同相关部门于3到5年内制定。在前述要求出台之前，只要产品在中国境内生产，在政府采购活动中即视同为本国产品。

2、本国产品标准的适用范围

《征求意见稿》规定本国产品标准仅适用于货物，包括政府采购货物项目和服务项目中涉及的货物采购。因此《征求意见稿》并不适用于服务项目的采购。对于在政府采购中占有较大比例的工程采购，因为根据其项目制的特点，同时涉及货物采购和服务采购，因此《征求意见稿》会适用于其中的货物采购部分。

需要注意的是，“货物”并不包括其中的土地、建筑物及构筑物，文物和陈列品，图书和档案，特种动植物，农林牧渔业产品，矿与矿物，电力、城市燃气、蒸汽和热水、水，食品、饮料和烟草原料，无形资产等，这是因为这些产品的生产特点和市场环境与工业制造品有显著差异，需要另行制定相关政策。

3、对本国产品的政府采购支持政策

《征求意见稿》第三条规定，在政府采购活动中，如果项目包含本国产品和非本国产品的竞争，本国产品的报价将享受20%的价格扣除，即按照报价的80%参与评审过程。对于包含多种产品的采购项目或采购包，如果供应商提供的符合本国产品标准的产品成本占其提供产品总成本的80%以上，则该供应商提供的所有产品将整体享受20%的价格扣除。

政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。实操中很多政府采购会采用综合评分法。采用综合评分法的政府采购，会将技术、服务水平、履约能力、售后服务、货物的技术规格、报价等多个维度设置成评审因素来考察投标人的综合实力。我们认为，此处《征求意见稿》涉及的价格扣除政策，是指就涉及价格的评审指标进行价格扣除。

4、法律效力

《征求意见稿》尚处于立法讨论阶段，已于2025年1月4日结束公共意见征询。后续《征求意见稿》经讨论修改后，将形成送审稿，报提案机关讨论通过后方能具有法律效力。

二、君合点评

1、《征求意见稿》不违反WTO承诺

我国于2001年12月11日加入WTO时，并没有同步加入WTO《政府采购协定》（GPA），因此中国的政府采购市场并不需要按照WTO的原则向其它WTO成员国给予最惠国待遇。因此，《起草说明》专门说明，“《征求意见稿》规定的具体内容符合《世界贸易组织协定》、《中国加入世贸组织议定书》等相关国际经贸规则。”

2、《征求意见稿》不违反《外商投资法》

《外商投资法》第十六条规定，“国家保障外商投资企业依法通过公平竞争参与政府采购活动。政府采购依法对外商投资企业在中国境内生产的产品、提供的服务平等对待。”有观点认为，《征求意见稿》规定的本国产品标准及支持政策，将导致外商投资企业无法公平地参与政府采购活动。我们认为，《征求意见稿》的上述要求，平等适用于外商投资企业和内资企业。外商投资企业在政府采购招标活动中，只要其产品符合本国产品标准，同样享受支持政策，因此《征求意见稿》的规定并不违反《外商投资法》。

3、清晰统一的规则有利于引导企业预期

长期以来，我国政府采购对于何谓本国产品及其可以享受何种政策没有清晰统一的标准。政府采购人员在区分本国产品时面临较大挑战，判断标准比较模糊。对于保税区生产的产品，境内生产或者注册的外国品牌的产品，以及仅在国内进行分包装或者贴牌的产品是否属于本国产品，不同的采购项目中会有不同的规则。以医疗器械产品为例，一些政府采购项目认为本国医疗器械产品是指取得国内医疗器械注册或者备案的产品，而另一些项目则会对本国组件、工序等有更为严格的要求。

《征求意见稿》的发布明确了本国产品的概念和内涵，用三项条件构建了本国产品的衡量尺度。清晰的规则有利于引导企业进行合理的供应链和制造布局，并对政府采购活动的结果有更明确的预期。

4、外资企业应适时布局“深化”本地化生产

虽然《征求意见稿》目前尚未生效，但其规则设计对于企业了解政府采购政策的最新走向有重大指导意义，企业应当结合法规要求，对其供应链和本地化生产策略进行恰当的规划，尽力使其产品符合本国产品的各项要求。

目前的三项标准中，第（2）项（组件成本比例）和第（3）项（关键组件、关键工序要求）的规则还需要3-5年的时间完善。在此之前，只要产品在中国境内生产，在政府采购活动中即视同为本国产品。如果正式文件维持同样表述，则在最初几年政府采购活动仅会对“产品在中国境内生产”做出要求。采取保税生产复进口模式的外商投资企业，如果拟参与政府采购市场，则应当考虑是否需要将供应中国市场的产品调整为非保税模式。此外，外商投资企业也需要及时关注第（2）项和第（3）项标准的立法进展，对于境外组件成本比例高，关键组件、关键工序在境外的生产模式，根据立法进展逐步“深化”本地化生产，有序提高境内组件成本比例，并将关键组件、关键工序落地境内。

5、外资药械企业本地化生产增添新动能

视政府采购在细分行业的市场占比大小，本国产品的政府采购支持政策对于不同行业具有不同影响。对于医药大健康行业而言，该政策的出台可能进一步推动跨国医药企业将部分产品转移到中国境内生产。

在《征求意见稿》出台之前，国家药品监督管理局已出台政策和法规，鼓励境外药械产品在中国落地生产。例如，2020年9月18日颁布的《关于进口医疗器械产品在中国境内企业生产有关事项的公告》明确进口医疗器械注册人通过其在境内设立的外商投资企业在境内生产第二类、第三类已获进口医疗器械注册证产品，可以简化境内医疗器械注册申请要求，认可进口医疗器械的原注册申报资料。2024年中颁布的《已上市境外生产药品转移至境内生产的药品上市注册申请申报资料要求》²，也规定已在境内上市的境外生产药品转移至境内生产的,可提交境外生产药品的原注册申报资料，并提交转移至境内生产的相关研究资料,以支持其药品上市注册申请。

《征求意见稿》若得以通过生效，料将进一步推动外资药械企业境外产品在中国本地生产和上市。对于政府采购市场占比比较高的高端医疗器械市场，西门子医疗中国、波士顿科学等外资医疗器械巨头近年来已经纷纷开启中国本地化生产布局。随着本国产品的内涵和外延进一步明确，叠加本国产品在政府采购活动中的评分优势，料将吸引更多外资药械企业在中国设厂，并将关键组件、关键工序逐步迁移到国内。

1. 中华人民共和国财政部《2023年全国政府采购简要情况》。

2. 包括针对化学药品、治疗用生物制品和预防用生物制品的三个版本，其中适用于化学药品的版本于2024年5月9日发布并生效；适用于治疗用生物制品的版本于2024年6月7日发布并生效；适用于预防用生物制品的版本于2024年10月18日发布并生效。