国际化经营中国企业的境外合规问题（八）—— 中东地区主要国家反垄断申报制度概述
前言
作为本系列的第八篇文章，本文将聚焦中东地区1主要国家的反垄断申报制度。
中东地区是中国“一带一路”建设的重点地区，石油和天然气资源禀赋鲜明，人口红利丰厚，是中国互补共赢的重要伙伴。中国是中东第一大贸易伙伴，同时也是中东地区能源领域的重要外国投资者和工程承包劳务市场的重要运营商。中国和中东各国未来在能源领域、制造业领域和设施联通方面将有更广阔的合作空间。2
由于中东地区涵盖的国家和地区较多，本文根据中国在中东的投资情况3选择了投资额较高的四个主要国家，包括沙特阿拉伯（以下简称“沙特”）、阿拉伯联合酋长国（以下简称“阿联酋”）、土耳其和科威特，并对其反垄断申报制度进行简要介绍。
第一部分 沙特
中国和沙特经济互补性强，合作潜力巨大，发展前景广阔，2022年双边贸易额达1160.4亿美元。当前，有150余家中资企业在沙特开展经贸合作，主营业务涵盖工程承包、贸易航运、通信服务、工业投资和园区建设，并开始向金融、清洁能源、物流、电子商务等领域延伸。4
沙特的反垄断申报制度始于2019年生效的《M/75皇家法令》（以下简称“沙特《竞争法》”）5和《竞争法实施条例》。6其后，沙特又于2023年对反垄断申报制度的申报标准进行了更新。7沙特的反垄断申报执法机构是沙特竞争管理总局（General Authority for Competition，以下简称“GAC”）。
(一) 沙特反垄断申报触发标准
根据沙特《竞争法》和沙特《竞争法实施条例》，同时满足以下两个条件的交易需要最迟在交易交割前90日在沙特进行申报：
1. 构成一项“经济集中”（Economic Concentration）；且
2. 满足申报标准。
就以上条件1而言，根据沙特《竞争法》第1条和沙特《竞争法实施条例》第1条，经济集中是指一家公司通过合并、收购、接管、两个及两个以上的管理层联合管理或任何其他形式，取得另一家公司的资产、权利、股权（equity）、股票（stock）、股份（shares）或负债的全部或部分所有权的行为。作为经济集中的结果，该家公司将能够通过影响其决策、组织结构或投票制度控制一家或多家公司。此外，根据GAC公布的年报8，新设合营企业的交易形式可能也会落入“经济集中”的范畴，并可能因此触发反垄断申报义务。
就以上条件2而言，根据沙特《竞争法实施条例》第12条，以及GAC于2023年11月1日更新的申报标准9，同时满足以下各项申报标准的交易需要在沙特进行反垄断申报：
1. 交易方的年度全球总营业额超过2亿里亚尔（约合人民币3.8亿元）；10
2. 交易方的年度沙特境内总营业额超过4,000万里亚尔（约合人民币7,526万元）；且
3. 目标公司的年度全球营业额超过4,000万里亚尔（约合人民币7,526万元）。
(二) 未依法申报的处罚规则
沙特《竞争法》第19条规定，违反申报要求的交易方将被处以最高不超过其年度销售额10%的罚款；如销售额无法估算，则将被处以最高不超过1,000万里亚尔（约合人民币1,881万元）的罚款。
(三) 沙特反垄断申报执法动态
沙特针对反垄断申报的执法非常活跃。根据GAC披露的数据，2021年度，GAC共收到了295项申报，11而据报道这一数字在2023年度上升至313项。12此外，GAC还分别在2021和2022年禁止了两项交易，13分别涉及石油和外卖行业。
沙特同样对未依法申报交易进行执法。例如，2024年2月，GAC针对一家零售企业收购一家科技企业的应报未报交易进行了处罚，交易方被分别处以了40万里亚尔（约合人民币75万元）的罚款。14
第二部分 阿联酋
中国是阿联酋第一大贸易伙伴，阿联酋也是中国在阿拉伯地区最大的投资目的地国家之一。15截至2021年底，中国对阿联酋直接投资存量98.4亿美元，主要集中在能源、钢铁、建材、建筑机械、五金、化工等领域。16
阿联酋的经营者集中申报制度始于2012年颁布的《竞争法》（以下简称为“阿联酋原《竞争法》”）。该法律于2023年进行了修订，修订后的法律（以下简称“阿联酋新《竞争法》”）已于2023年12月29日起正式生效。此外，阿联酋还陆续颁布了《竞争法实施条例》等配套法规以完善经营者集中申报制度。阿联酋反垄断执法机构是阿联酋经济部下属的竞争监管委员会（Competition Regulatory Committee，以下简称为“CRC”）。
(一) 阿联酋反垄断申报触发标准
根据阿联酋《竞争法》和阿联酋《竞争法实施条例》的相关规定，同时满足以下两个条件的交易应最迟在交易交割前90日在阿联酋进行申报：
1. 构成“经济集中”（Economic Concentration）；且
2. 满足申报标准。
就以上条件1而言，根据阿联酋新《竞争法》的规定，“经济集中”指“任何导致一家公司的财产、权利、股权（equity）、股份（shares）或义务的所有权或使用权，通过合并或收购等方式，全部或部分转让给另一家公司，并导致该另一家（或数家）公司直接或间接控制该家（或数家）公司的行为。”17值得注意的是，经济集中的定义并不包括新设合营企业交易。新设合营企业交易是否需要在阿联酋进行反垄断申报尚待实践明晰。
就以上条件2而言，阿联酋原《竞争法》规定的申报标准为参与集中的公司上一财政年度在相关市场的市场份额超过40%。
阿联酋新《竞争法》在此基础上补充了营业额申报标准，满足市场份额或营业额任一申报标准的经济集中需要申报。然而，截至本文发布时，阿联酋尚未公布新《竞争法》下申报标准的具体数值。新法目前的表述如下：18
营业额标准：参与集中的企业上一财政年度在相关市场的年度销售额合计超过某一数值，该数值有待内阁确定；
市场份额标准：参与集中的企业上一财政年度在相关市场的市场份额合计超过某一数值，该数值有待内阁确定。
考虑到自阿联酋新《竞争法》生效之日（2023年12月29日）起，阿联酋原《竞争法》已被废除，19有观点认为现阶段阿联酋反垄断申报实践中适用何种申报标准仍处于不确定状态。20
(二) 未依法申报的处罚规则
根据阿联酋新《竞争法》的规定，如果一项经济集中满足申报标准但未向CRC申报，每一交易方都将面临涉案商品或服务上一财政年度在阿联酋境内销售额2%-10%的罚款；如上述销售额无法计算，则将被处以50万阿联酋迪拉姆（约合人民币96.09万元）21 至500万（约合人民币960.95万元）阿联酋迪拉姆的罚款。22
(三) 阿联酋反垄断申报执法动态
从案件数量看，在阿联酋新《竞争法》生效前，阿联酋的反垄断申报执法尚未进入活跃状态，例如，根据阿联酋经济部官网公布的数据，2020年度，CRC共收到了三起反垄断申报。23但随着投资的不断增加和新《竞争法》的颁布和新申报标准的完善，阿联酋未来审查的反垄断申报数量可能会显著提升。
第三部分 土耳其
土耳其与欧盟建立了关税同盟，与28个国家和地区签订自由贸易协定，成了为周边地区货物、服务、人员、资金、技术的重要集散地。中国和土耳其于2015年签订了共建“一带一路”的相关合作备忘录，在高速铁路、新能源发电、电动汽车、通信网络和电子商务等领域展开密集合作。24
土耳其的反垄断申报制度始于1994年颁布的《竞争保护法》，25并经由2010年颁布的《关于需要经竞争委员会批准的并购的公告》予以确认（以下简称“土耳其《2010年公告》”）。26土耳其反垄断执法机构是土耳其竞争管理局（Turkey Competition Authority，以下简称“TCA”）。
(一) 土耳其反垄断申报触发标准
根据土耳其《2010年公告》，同时满足以下两个条件的交易需要在土耳其进行反垄断申报：
1. 构成一项“合并”或“收购”；且
2. 满足申报标准。
就上述条件1而言，根据土耳其《2010年公告》第5条，构成一项“合并”或“收购”的交易包括以下类型：
两个及以上经营者合并；
一个或多个经营者或一个或多个至少控制一个经营者的自然人，通过购买股份或资产、合同，或任何其他方式永久取得对一个或多个经营者的全部或部分直接或间接控制权；或
设立一家独立的全功能型合营企业。
就上述条件2而言，根据土耳其《2010年公告》第7条和第8条，满足以下任一申报标准的交易需要在土耳其申报：
申报标准1：交易方上一财政年度在土耳其境内的总营业额超过7.5亿里拉（约合人民币2.2亿元）27，且至少两个交易方上一财政年度在土耳其的境内营业额超过2.5亿里拉（约合人民币7,417万元）；或
申报标准2：收购交易中的目标业务或资产，以及合并交易中的任一合并方，上一财政年度在土耳其境内的营业额超过2.5亿里拉（约合人民币7,417万元），且另一交易方上一财政年度的全球营业额超过30亿里拉（约合人民币8.9亿元）。
对于涉及收购在土耳其境内运营，或在土耳其开展研发活动，或向土耳其用户提供服务的科技企业（即在数字平台、软件和游戏软件、金融技术、生物技术、药物技术、农用化学品和医疗保健技术领域运营的企业或相关资产28）的交易，TCA设置了更低的申报标准。根据土耳其《2010年公告》第7条，对于上述科技企业收购交易，满足以下任一申报标准即需要在土耳其申报：
申报标准1：交易方上一财政年度在土耳其境内的总营业额超过7.5亿里拉（约合人民币2.2亿元）；或
申报标准2：任一交易方上一财政年度的全球营业额超过30亿里拉（约合人民币8.9亿元）。
(二) 未依法申报的处罚规则
根据土耳其《竞争保护法》第16条，未依法申报或未批准提前交割交易的交易方将面临其上一财政年度营业额0.1%的罚款，最低不得少于167,473里拉（约合人民币5万元）。
(三) 土耳其反垄断申报执法动态
TCA针对经营者集中的执法非常频繁。根据TCA官网披露的信息，292024年起截至2024年5月28日，TCA已经公布了66个申报的决定书。
此外，TCA也会对未依法申报交易进行执法。例如，在2023年3月2日，TCA发布了针对Elon Musk收购Twitter交易未在土耳其进行申报的处罚决定书，宣布对Elon Musk处以其2022年度在土耳其境内的营业额0.1%的罚款。30
第四部分 科威特
科威特是中东重要的化石能源生产、出口国。中国是科威特第一大贸易伙伴国和第二大外资来源国，2022年双边货物贸易总额突破300亿美元。中资企业在科威特深耕多年，在承包工程、能源、通信、基础设施等领域均取得了积极成效，承建了一批重大项目。31
科威特的反垄断申报制度始于2020年颁布的《竞争保护法》，32配套文件还包括科威特反垄断执法机构竞争保护局（Competition Protection Authority，以下简称“CPA”）于2021年和2022年颁布的一系列条例（以下统一简称为“科威特《竞争保护法实施条例》”）。
(一) 科威特反垄断申报触发标准
根据《竞争保护法》和科威特《竞争保护法实施条例》的相关规定，满足以下两个条件的交易应不晚于交易交割前60日在科威特进行反垄断申报：
1. 构成一项“经济集中”（Economic Concentration）；且
2. 满足申报标准。
就上述条件1而言，根据《竞争保护法》第10条，构成一项“经济集中”的交易包括以下类型：33
两个或两个以上经营者或经营者的一部分合并；
一个或多个经营者通过取得资产、股权（equity）、用益权、股票（purchasing shares）、股份（shares）、债务或任何其他方式取得对另一个或多个经营者的全部或部分直接或间接控制权；
两个经营者之间设立合营企业，且该合营企业持续独立开展商业活动。
就上述条件2而言，根据科威特《竞争保护法实施条例》，满足以下任意一项申报标准的交易即需要在科威特进行申报：34
申报标准1：任一交易方上一财政年度在科威特境内的营业额超过50万第纳尔（约合人民币1,163万元）；35或
申报标准2：所有交易方在科威特境内的总营业额超过75万第纳尔（约合人民币1,744万元）；或
申报标准3：所有交易方在科威特境内的注册资产总额超过250万第纳尔（约合人民币5,814万元）。
(二) 未依法申报的处罚规则
根据科威特《竞争保护法》第34条，满足申报标准但未向CPA进行申报交易的交易方将面临不超过其上一财政年度总营业额10%的罚款。
(三) 科威特反垄断申报执法动态
CPA的执法非常活跃，并会将所有收到的经营者集中申报以双语形式在其官网进行公示。36根据初步统计，截至2024年5月28日，CPA在2024年度已收到了17项申报，并批准了16项申报。此外，根据相关公开报道，CPA也会对未依法申报交易展开调查 。37
结语
总体而言，中东地区四个主要司法辖区的反垄断申报体系近年来的制度建设成果突出，且更新频繁，执法机构的活动也日趋活跃。中国投资者在赴中东地区投资时，应尽早启动反垄断申报工作的评估和准备工作，必要时咨询专业外部律师的意见，从而最大程度地确保在合规、高效地完成投资目标。
1. 中东地区是一个泛化的地理概念，并不具备清晰的边界，在地理意义上也不存在一个针对“中东地区国家或地区”的权威分类。为本文目的，我们援引第三方报告中常见的狭义“中东地区”概念，即包括17个国家和地区：巴林、埃及、伊朗、伊拉克、以色列、约旦、科威特、黎巴嫩、阿曼、卡塔尔、沙特阿拉伯、叙利亚、阿拉伯联合酋长国、也门、巴勒斯坦、塞浦路斯和土耳其。
2. 参见《2021年中国与中东经贸关系分析和展望报告》，https://thinktank.phbs.pku.edu.cn/2021/zhuantibaogao_0916/41.html
3. 同上注2。
4. 参见《对外投资合作国别（地区）指南（2023年版）》沙特阿拉伯篇（https://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/shatealabo.pdf ），参赞的话部分。
5. 参见GAC（定义见下）官网，https://beta.gac.gov.sa/APIGateway/api/Attachment/ShowAttachment/583c54a3-7aee-4f49-b00a-bc43e00f8e53。
6. 参见GAC（定义见下）官网，https://beta.gac.gov.sa/APIGateway/api/Attachment/ShowAttachment/5fdb3c60-910b-4b1d-970f-c6e46bd2e032。
7. 参见https://www.argaam.com/ar/article/articledetail/id/1681327。
8. 参见GAC官网，https://beta.gac.gov.sa/APIGateway/api/Attachment/ShowAttachment/6c5c938f-8d2c-47c0-827c-5fb7824689bc。
9. 参见GAC新闻公告，‘The GAC Board of Directors Approves New Notification Thresholds’.
10. 参考汇率为1人民币=0.53151里亚尔，来源于中国外汇交易中心公布的2023年年平均汇率，下同。
11. 参见GAC官网，https://beta.gac.gov.sa/APIGateway/api/Attachment/ShowAttachment/6c5c938f-8d2c-47c0-827c-5fb7824689bc。
12. 参见https://www.whitecase.com/insight-alert/saudi-arabias-competition-authority-fines-companies-failure-file-merger-control。
13. 参见GAC官网，https://www.gac.gov.sa/AuthorityNewsDetail/42D49E08-9AB7-465C-24AE-08DA51C59F67#和https://www.gac.gov.sa/AuthorityNewsDetail/D0A37337-4EC9-411A-35B5-08D9B87742C2。
14. 参见GAC官网，https://gac.gov.sa/AuthorityNewsDetail/19d6e713-3bb0-490f-820a-08dc36bbca2c。
15. 参见中国国际贸易促进委员会《2022年版企业对外投资国别（地区）营商环境指南阿联酋篇》，第40页。
16. 参见中国国际贸易促进委员会《2022年版企业对外投资国别（地区）营商环境指南阿联酋篇》，第41页。
17. 参见新《竞争法》第1条，下载链接请见https://uaelegislation.gov.ae/en/legislations/2117/download。
18. 参见阿联酋新《竞争法》第12条。
19. 参见阿联酋新《竞争法》第39条。
20. 参见https://www.whitecase.com/insight-alert/uae-issues-new-competition-law-new-merger-control-regime。
21. 参考汇率为1人民币=0.52032迪拉姆，来源于中国货币网公布的2023年年平均汇率，下同。
22. 参见阿联酋新《竞争法》第25条。
23. 参见阿联酋经济部网站，https://www.moec.gov.ae/en/economic-concentration。
24. 参见《对外投资合作国别（地区）指南（2023年版）》土耳其篇（https://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/tuerqi.pdf），参赞的话部分。
25. 参见TCA（定义见下）官网，https://www.rekabet.gov.tr/en/Sayfa/Legislation/act-no-4054。
26. 参见TCA（定义见下）官网，https://www.rekabet.gov.tr/Dosya/2010-4-sayili-teblig-20231107142912073.pdf。
27. 参考汇率为1人民币=3.37057里拉，来源于中国货币网公布的2023年年平均汇率，下同。
28. 土耳其《2010年公告》第4条。
29. 参见TCA官网，https://www.rekabet.gov.tr/tr/SonKurulKararlari。
30. 参见TCA官网，https://www.rekabet.gov.tr/tr/Guncel/elon-r-musk-tarafindan-twitter-inc-in-te-7f3c2a3ff0bbed118eb0005056850339。
31. 参见《对外投资合作国别（地区）指南（2023年版）》科威特篇（https://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/keweite.pdf ），参赞的话部分。
32. 参见CPA（定义见下）官网，https://cpa.gov.kw/ar/merger/Pages/default.aspx，原文为阿拉伯语。
33. 参见CPA官网，https://cpa.gov.kw/ar/merger/Pages/default.aspx，原文为阿拉伯语。
34. 参见CPA官网，https://cpa.gov.kw/ar/law_fram/PublishingImages/qrara_26_modified.pdf，原文为阿拉伯语。
35. 参考汇率为1人民币=0.043第纳尔，来源于中国货币网公布的2023年12月29日参考汇率，下同。
36. 参见CPA官网，https://cpa.gov.kw/ar/mc/Pages/default.aspx。
37. 参见https://www.kuna.net.kw/ArticleDetails.aspx?id=3021542&Language=ar和https://www.whitecase.com/insight-alert/key-developments-kuwait-merger-control-new-turnover-threshold-requirements。
