聚焦“强迫劳动”—— 欧洲议会通过《欧盟强迫劳动条例》

引 言

2022年9月14日，欧盟委员会（European Commission，“欧委会”）发布了《欧盟市场禁止适用强迫劳动产品条例》提案（Proposal for a Regulation on prohibiting products made with forced labour on the Union market，2022/0269(COD)，下称“《欧盟强迫劳动条例》”或“《条例》”），欧洲议会和欧盟理事已就该《条例》文本达成一致，欧洲议会于2024年4月23日正式通过¹。《条例》后续还需要经过欧盟理事会正式批准并在官方公报上发布后生效。欧盟成员国需要在生效后三年实施。

本文将梳理《欧盟强迫劳动条例》的主要内容，以期为中国相关企业提供应对思路。

一、《欧盟强迫劳动条例》主要内容

《欧盟强迫劳动条例》禁止在欧盟市场投放、提供以及从欧盟出口使用“强迫劳动”生产的产品。目前文本²共六章39条，第一章为一般规定，包括定义、立法目的、主要限制条款、主管部门；第二章为管理方法，包括要求欧盟成员国建立协同网络、建立强迫劳动风险领域或产品数据库、起草操作指南、建立并更新网站等；第三、四、五章分别为调查、决定与执行，详细描述了《条例》要求的整个执法流程；第六章为其他条款，主要为程序性条款。以下本文将就《条例》项下的内容进行具体介绍：

（一）禁止行为

根据《条例》第3及第4条，“经营者不得在欧盟市场投放、提供或从欧盟市场出口（place or make available，export）使用强迫劳动生产的产品”，包括在线及远程销售。其中，“使用强迫劳动生产的产品”是指在提取、收获、生产或制造的任何阶段全部或部分使用“强迫劳动”的产品，包括在供应链的任何阶段与产品生产加工有关的环节使用“强迫劳动”的产品；“强迫劳动”是指国际劳工组织1930年《强迫劳动公约》（第29号）第2条定义的强迫或强制劳动，包括强迫童工。

（二）调查主管机关

成员国应指定一个或多个主管部门与欧委会一同负责履行《条例》规定的义务。成员国指定多个主管部门的，应明确划分各部门职责，建立沟通协调机制，使各主管部门能够密切协作、有效履行职责。欧委会应在其网站上公开指定的主管部门的名单，并定期更新。

（三）管理方法

《条例》主要规定了如下管理方法：

1. 建立协调平台：《条例》要求成员国主管部门与欧委会共同建立“反对强迫劳动产品统一网络”（Union Network Against Forced Labour Products）。该网络的职责包括确定执法的共同优先事项、协调调查工作、跟踪决策执行、协助制定指南、交换信息和最佳实践、统一风险管理方法、形成处罚实施的最佳实践、促进国际合作、进行培训和能力建设、监测强迫劳动情况、探索新技术的应用、以及收集和评估补救措施的数据。

2. 建立风险数据库：《条例》规定欧委会需在条例生效后的18个月内建立并公开一个“强迫劳动风险信息数据库”（Database of forced labour risk areas or products）。该数据库将以国际组织（特别是国际劳工组织和联合国组织）或其他机构、研究或学术组织提供的独立、可核查的信息为基础，包含特定地区或产品的强迫劳动风险信息，以及国家实施的强迫劳动行为，以重点识别广泛和严重的风险。

3. 起草操作指南：《条例》规定欧委会需在条例生效后18个月内起草并定期更新操作指南，具体内容包括：对经营者进行有关强迫劳动尽职调查的指导、强迫劳动停止及纠正措施、针对主管部门执法的指导意见（如“基于风险”的审查标准及适应的证据标准）、强迫劳动风险信号、信息提交指导、处罚计算方式等。

4. 建立单一门户网站：《条例》还要求建立“强迫劳动单一门户网站”（Forced Labour Single Portal），该网站将提供成员国主管部门的联系信息、操作指南、风险数据库链接、公开信息源清单、统一信息提交点、产品禁令及撤销信息、以及复审结果等相关内容。

（四）调查程序

1.  预审环节

如果主管部门通过数据库、国际组织报告、成员国部门执法等途径怀疑企业涉及强迫劳动，则可以开展调查。根据《条例》第17条，在启动正式调查前，主管部门通常会要求被调查企业及其相关产品供应商提供信息，说明其采取了何种措施识别、预防、减轻、终止或纠正其业务和供应链中可能存在的强迫劳动问题。

一旦主管部门提出要求，企业应在30个工作日内予以回应。在收到企业提交的资料后，主管部门需在30个工作日内完成预审，并决定是否存在“实质性违法的担忧”(substantiated concern of violation，指基于客观的、事实性的、可验证性信息的合理迹象，使主管部门怀疑产品涉及强迫劳动)。如果经预审不存在“实质性违法的担忧”，后续调查不再继续进行。

2. 正式调查

根据《条例》第18条，如果存在“实质性违法的担忧”，主管部门将启动正式的调查程序，并在3个工作日内通知被调查方，告知他们调查启动的情况、可能的后果、被调查产品、启动调查的原因、需要提交的文件信息以及提交的时间节点。

主管部门规定的信息提交时间为30至60个工作日，被调查企业可以申请延期，主管部门将基于企业规模、经济资源等原因酌情考量。

如果主管部门认为有必要进行实地核查(field inspection)，可以针对强迫劳动可能发生的地点开展核查：

• 如果强迫劳动风险位于欧盟成员国境内，主管部门可根据成员国及欧盟法律自行开展核查，并可要求成员国相关部门（如劳工、卫生或财政部门）协同合作。

• 如果强迫劳动风险位于欧盟领土外，则主管部门需在取得企业同意、通知第三国政府且第三国政府没有异议的情况下开展实地核查。

3.  主管部门考虑因素

根据《条例》第14条，主管部门将采用“基于风险的方法”(risk-based approach)评估企业的违法可能性。主管部门和欧委会考虑的因素包括：

• 涉嫌强迫劳动行为的规模和严重性，特别是国家机关是否参与；

• 在欧盟市场上投入或提供的产品数量；

• 可能使用强迫劳动制造的产品部件在最终产品中的比例。

4.  主管部门作出决定

根据《条例》第20条，主管部门应当在开始调查后9个月内作出决定，如果经调查没有发现违反《条例》的行为，则主管部门应当结束调查并将结果通知被调查企业。

此外，如果经营者在提交信息时发生以下情况，主管部门可以依据其他现有事实直接作出决定：

• 在没有正当理由的情况下拒绝提供主管部门要求的信息；

• 在没有正当理由的情况下未能在规定时限内提交所要求的信息；

• 提供的信息不完整或不正确；

• 提供误导性信息；

• 其他妨碍调查的行为，包括在预审阶段或调查期间发现的由国家部门实施的强迫劳动风险。

（五）处罚

如果主管部门认定经营者构成了《条约》第3条所禁止的行为，主管部门可以采取如下措施：

• 禁止相关产品在欧盟市场上的进一步销售和出口；

• 要求经营者从市场上撤回已经销售的产品；

• 根据《条约》第25条处置产品，包括回收或捐赠。该等处置仅针对涉及强迫劳动的产品部分；

• 针对可能引发欧盟供应链断供的战略性、关键性产品，主管部门可以暂扣产品，直至经营者证明其已消除了强迫劳动风险。

关于处罚措施，目前《条约》暂无统一约定。根据《条约》第37条，成员国应当各自进行规定，并在《条约》生效后24个月内通知欧委会。

（六）复审

《条例》第21条规定了经营者提出复审的权利。具体而言：经营者可以在任何时候向主管部门提出复审请求，请求应包括证明产品符合《条例》第3条规定的内容，还应包含在调查期间未引起主管部门关注的新的重要信息。主管机关应在收到复审请求之日起30个工作日内对复审请求作出决定。此外，如果经营者能够证明其已经遵守了主管部门的决定，并且已经在产品的生产及供应链中消除了强迫劳动风险，则主管部门应撤销对该经营者后续的决策。

二、《欧盟强迫劳动条例》的特点

首先，不同于美国2021年通过的《Uyghur Forced Labor Prevention Act》(“UFLPA”)，《欧盟强迫劳动条例》并非仅针对中国，而是针对全球范围内的强迫劳动产品。但需要注意的是，《条例》在背景介绍部分提及了欧盟对中国和塞尔维亚地区关于所谓“强迫劳动”的决议，后续也将重点针对从中国出口的产品。

其次，相比起UFLPA，欧盟在举证责任上较为温和。根据前述内容，欧盟的主管部门会在调查前让企业先提交信息表明产品情况，在确定有“实质性违法的担忧”时再进行调查。与之相比，UFLPA采取“可反驳性推定”，要求进口企业自证清白，并且实践中不接受第三方审计结果。但是，值得注意的是，根据《条例》规定，欧委会将制定一份强迫劳动高风险地区和经济部门的清单，在这些高风险区域生产的产品将被重点审查，是否会接受相关证明该文件还有待观望。

再次，《条例》明确将跨境电商的情形纳入调查范围，相关行业的企业需予以注意。

最后，该条例覆盖的产品范围非常广泛，任何进口到欧盟、从欧盟出口、在欧盟生产的产品都是受管制对象。

三、《欧盟强迫劳动条例》对中国企业的影响及中国企业应对措施

《欧盟强迫劳动条例》生效后，对涉及欧盟的中国企业将产生较大影响。此类企业需要加强对供应链的审查和管理，确保其产品没有使用强迫劳动，一定程度上将增加企业的合规成本。

目前，距离法案正式生效仍有时日，建议中国企业及时根据要求开展供应链审查，并根据审查结果及时进行相关调整并采取应对措施，具体而言：

• 建立完善的合规制度及供应链管理体系，包括原材料采购、生产、加工、销售等各个环节的追溯机制，以确保产品未涉及强迫劳动。

• 在日常经营中关注文件的记录及保存情况。如前所述，在预审阶段，欧盟主管部门一般会要求被调查企业及其相关产品供应商提供有关识别、预防、减轻、终止强迫劳动的信息。建议企业在日常经营活动中重视相关资料的收集整理，以提前应对可能发生的调查工作。

• 在业务允许的情况下，企业可以将供应链溯源义务作为条款纳入交易合同中，同时可以对该义务设定相关的违约责任，以加强与上游供应商的溯源协作。

• 关注后续的立法及执法动态，了解欧盟执法重点及执法偏好，更有针对性的应对可能发生的调查措施。

1. https://www.europarl.europa.eu/committees/en/prohibiting-products-made-with-forced-la/product-details/20221121CDT10669

2. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0309_EN.pdf