中央环保督察背景下，企业如何进一步做好环境合规和风险控制

导言

中央生态环境保护督察制度是国家为了加强生态环境保护、推进生态文明建设，实施的一项重大改革措施，从2015年底环保督察试点开始，到2022年上半年，已经完成了对全国31个省（区、市）、新疆生产建设兵团及部分中央企业的督察。2023年11月21日，第三轮环保督察再次全面启动，首批5个中央生态环境保护督察组分别入驻福建、河南、海南、青海和甘肃5省进行督察。2024年5月，第三轮第二批的环保督察启动，分别对上海、浙江、江西、湖北、湖南、重庆和云南7个省（市）开展督察工作。

我们将以此为背景简要介绍中央生态环境保护督察制度的要点解析、历次中央环保督察的成效、企业环保违法的法律责任及负面影响以及我们对企业进一步做好环保合规工作的建议。

一、中央生态环境保护督察制度的要点解析

中央环保督察制度首次提出是在2015年7月，随后通过了《环境保护督察方案（试行）》，督察的重点是地方政府及有关部门在环境保护方面的作为以及企业遵守环保法律法规的情况。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央生态环境保护督察工作规定》，这是生态环境保护领域的第一部党内法规。该规定明确了督察制度框架、程序规范、权限责任等，充分体现了党中央、国务院强化督察权威，推进生态文明建设和生态环境保护的坚定意志和坚强决心。

1.生态环境保护督察制度包含两级督察体制，其中中央生态环境保护督察是习近平总书记亲自倡导、亲自推动的重大改革举措，是加强生态环境保护、推进生态文明建设的重大制度安排和重要抓手。除此之外，省级生态环境保护督察则是中央生态环境保护督察的延伸和补充。重点督察党中央、国务院及省级党委和政府生态文明建设和生态环境保护决策部署的落实情况，推进生态环境保护党政同责、一岗双责，解决突出生态环境问题，推动中央生态环境保护督察整改落实。

2.省级生态环境保护督察除了督察省、自治区、直辖市党委和政府及其有关部门外，还可以下沉至有关地市级党委和政府及其有关部门、从事的生产经营活动对生态环境影响较大的有关中央企业、承担重要生态环境保护职责的国务院有关部门以及其他中央要求督察的单位。

3.生态环境保护督察分为例行督察、专项督察、“回头看”三类。例行督察旨在学习贯彻落实习近平生态文明思想以及贯彻落实新发展理念、推动高质量发展情况，贯彻落实党中央、国务院生态文明建设和生态环境保护决策部署情况等，专项督察主要内容包括党中央、国务院明确要求督察的事项、重点区域、重点领域、重点行业突出生态环境问题、中央生态环境保护督察整改不力的典型案件等。“回头看”制度重点关注生态环境保护长效机制建设情况、例行督察整改工作开展情况，消灭整改过程中的形式主义、官僚主义，检查重点整改任务完成情况。

二、历次中央环保督察的成效

中央环保督察采取调阅资料、明察暗访、公开接受群众举报等多种方式，重点工作内容之一就是处理群众身边的生态环境问题，集中通报的典型案例更是直接指出企业存在的生态环境违法违规问题。

根据有关部门公布，其中，第一轮中央环保督察累计(行政)立案处罚2.9万件,（刑事）立案侦查1518件，问责（领导干部）18,199人。第二轮中央环保督察累计（行政）立案处罚1.03万件，（刑事）立案侦查495件，问责（领导干部）3,035人。2023年11月开始的第三轮第一批环保督察，（行政）立案处罚1,232家，（刑事）立案侦查55件，问责（领导干部）289人。

由此可见，虽然中央企业以外的一般企业并非直接接受督察的对象，但当地企业遵守环保情况也是督察实际开展过程中重点关注的事项。对于自身环保合规落实不到位的企业，其就应承担的相关行政责任甚至刑事责任势必将面临更为现实的可能性。

三、企业环保违法的法律责任及负面影响

【近年企业承担环保违法法律责任的司法数据速览】据最高人民法院披露，2018年1月至2023年9月，全国共审结各类环资案件147万件，其中刑事案件18.6万件、民事案件98.3万件、行政案件27.8万件、环境公益诉讼案件2.3万件，同比一审案件数量增长76.7%。此外，还有大量环境类争议未进入司法环节，仅以生态环境部门作出的行政处罚为例，2022年全国生态环境部门共下达行政处罚决定9.10万件。除数量激增外，环资类案件单案金额也屡破新高，广东省佛山市曾判决一起29.6亿元赔偿的环境民事公益诉讼案。

1.法律责任类型

(1)刑事责任

随着生态环境保护成为人民群众关注热点，《刑法》亦不断加大对污染破坏环境犯罪的打击力度。《刑法》第六章第六节集中规定了破坏环境资源保护罪的若干罪名。以《刑法》第338条规定的污染环境罪为例：违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；存在刑法规定的特殊情形，属于情节特别严重的，处七年以上有期徒刑，并处罚金。

需要指出的是，《刑法》对污染环境罪等犯罪实行“双罚制”，即单位犯罪的，同时对直接负责的主管人员和其他直接责任人员也要按该罪定罪处罚 。

(2)行政责任

根据《环境保护法》《行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》等规定，违反生态环境保护法律、法规或者规章规定的公民、法人或者其他组织，应当给予行政处罚。行政处罚的种类包括警告、通报批评、罚款、没收违法所得、没收非法财物、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、一定时期内不得申请行政许可、限制开展生产经营活动、责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、责令限期拆除、行政拘留等。需要引起注意的是2015年之后很多环保单行法均进行了修订，修订后普遍提高了处罚金额。

相关法规对生态环境行政违法行为同样实行“双罚制”，单位的直接责任人员可能受到罚款、限制从业、禁止从业、行政拘留等行政处罚。

(3)民事责任

（i）环境侵权责任（私益诉讼）

根据《民法典》和《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》，公民、法人因污染或者破坏环境而侵害公共财产或者他人的人身、财产，应当承担的民事方面的法律责任，包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、修理、重作、更换、赔偿损失、支付违约金、清除影响、恢复名誉、赔礼道歉等。

（ii）环境公益诉讼或生态环境损害赔偿（公益诉讼）

根据《民法典》《最高人民法院关于审理民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》《生态环境损害赔偿管理规定》，违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失、生态环境损害调查、鉴定评估等费用、清除污染、修复生态环境费用、防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。（iii）合同违约责任

很多生产型企业的污染治理设施是从其他企业购入或者污染治理设施是交给第三方运营，在其因环保违法受到行政处罚后，如果被处罚企业认为遭受处罚的原因跟上述主体相关，通常会对合同相对方提起违约之诉，甚至以合同目的不能实现为由要求解除合同，从而引发连锁的民事诉讼纠纷。

2.后续负面影响

（1）失去政府优惠政策、退还优惠所得的风险

企业受到生态环境行政处罚，除了行政处罚本身直接造成的经济损失（罚款、停业整治、降低/取消或限制从业资质等）外，还可能因此失去政府优惠政策、退还优惠所得，主要包括：

（i）高新技术企业企业所得税优惠

根据《科技部财政部国家税务总局关于修订印发<高新技术企业认定管理办法>的通知》（国科发火〔2016〕32号）第十九条规定，已认定的高新技术企业发生重大安全、重大质量事故或有严重环境违法行为的，由认定机构取消其高新技术企业资格；对被取消高新技术企业资格的企业，由认定机构通知税务机关按《税收征管法》及有关规定，追缴其自发生上述行为之日所属年度起已享受的高新技术企业税收优惠。

（ii）增值税即征即退优惠政策

根据《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》（财政部 税务总局公告2021年第40号），企业因违反生态环境保护的法律法规受到行政处罚（警告、通报批评或单次10万元及以下罚款、没收违法所得、没收非法财物除外）的，自处罚决定作出的当月起6个月内不得享受该公告规定的增值税即征即退政策。如企业连续12个月内发生两次前述情形，自第二次处罚决定作出的当月起36个月内不得享受该公告规定的增值税即征即退政策。

（iii）其他

除上述税收优惠政策外，被处以生态环境处罚的企业，还可能在用地用电用水优惠、政府采购、各类政府评选等活动中受到不利影响。

（2）可能构成企业上市的法律障碍

根据中国证监会《首次公开发行股票注册管理办法》第十三条的规定，企业在境内首次公开发行股票并上市（“IPO”）的条件之一包括“最近三年内，发行人及其控股股东、实际控制人不存在涉及国家安全、公共安全、生态安全、生产安全、公众健康安全等领域的重大违法行为” 。

实务中，企业在提交IPO申请之前，通常需取得生态环境保护部门出具的“无（重大）违法行为证明”，若企业在上市申报报告期（通常为申报前的三年或三年一期）内受到生态环境处罚，考虑到由于近年来生态环境保护部门对过往被处罚行为出具“非重大违法行为”的认定持愈发谨慎的态度，该等情况很可能构成企业申请IPO的法律障碍。

（3）可能构成融资协议违约，并触发对投资机构的赔偿甚至股权回购

根据我们的经验，企业进行股权融资时，投资机构一般会要求在投资协议中约定企业在生态环境等方面合规经营的保证和承诺。若企业发生较重大的生态环境违法行为，承担行政、民事或刑事责任的，有可能会因此构成违约而遭受投资机构的索赔，或者触发回购投资机构持有企业股权的情形。且在此类投资协议中，融资企业的创始人或实际控制人往往是连带保证主体，就前述企业对投资机构的责任承担连带的义务。

四、企业进一步做好环保合规工作的建议

为预防生态环境保护的重大法律风险，根据我们过往的经验，我们理解企业可以从以下几个方面开展自查工作并持续做好环保合规：1.企业研究部署安排生态环境保护工作情况，传达学习相关环保法的情况。2.EHS制度的建设情况是否完善，是否完成了定期更新。3.环保投入是否落实，安环机构人员是否完备；4.核实有关主管部门下达的有关生态环境保护工作任务推进落实情况（例如节能减排指标要求）；4.回顾之前是否存在环保违法行为或者投诉举报（如有），整改工作是否落实到位，包括但不限于环境污染、土地/地下水不利影响、生态破坏等；5.根据企业自身情况自查环保法律法规、政策文件及企业内部规章制度的执行落实是否到位。最后建议企业随时关注每年第一季度各省环保厅公布的环境监管重点单位，尤其是新进入名单的企业应当加大安环合规的建设力度。

在自查过程中，我们建议企业可将下属内容作为自查重点：

1.EHS合规管理制度：是否建立了全套安环合规制度，制度是否完整，是否落实到位。

2.环保许可（环评审批、排污许可等）是否合法：企业新建、改建、扩建项目投入生产前，环境影响评价审批手续是否完成，有无构成重大变更确没有重新完成环评审批的情况；是否严格落实环评文件及批复要求中的污染防治措施；是否完成了企业自行开展的竣工验收，是否执行了项目配套的污染防治设施及风险防范措施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度；环评许可及竣工验收是否存在“虚假环评”“虚假验收”；排污企业是否已申请取得排污许可证或进行排污登记，自查污染物种类跟总量的排放是否跟许可证记载一致。

3.污染治理设施运行情况是否正常：废水（气）收集、处理设施管理台账是否齐备，废水（气）处理设施是否正常运行，定期监测废水（气）排放情况，对照最新的排放标准（排放标准有可能随着新规定出台而变化）做合规性评价，确保稳定达标排放。

4.在线监测设施：相关企业应当提醒第三方加强对相关设备的有效管理，建立设备基础信息档案，以保证监控设备稳定运行，监测数据有效传输。

5.自行监测：第三方是否具有相应的监测资质，是否依法完成自行监测且监测数据是否真实、准确。

6.固废危废管理：是否按照国家有关规定和环境保护标准要求贮存、利用、处置固危废。危险废物是否全部交给具有危废（经营或者收集）许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置活动。是否制定危险废物管理计划，建立危险废物管理台账，如实记录有关信息，并通过国家危险废物信息管理系统向所在地生态环境主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。

7.应急预案：企业应建立突发环境事件应急管理制度，建立环境应急管理机构或指定专人负责环境应急管理工作。在开展环境风险评估和应急资源调查的基础上，编制突发环境事件应急预案并执行备案规定。是否定期举行了应急演练等。

8.排污税：相关企业是否按照《环境保护税法实施条例》的规定，及时、足额缴纳环境保护税，并明确责任部门和人员。

9.土壤污染防治：是否建立土壤污染隐患排查制度，土壤污染重点监管单位法定义务是否履行，厂区内土壤是否已经被污染等。

10.“关停并转”：自查自身或者下属企业是否在并购、停产等情形下排除过环境风险。比如在购买土地前，是否进行了土壤污染状况调查。

结语

环保督察常态化的背景下，各级政府对环保法律法规贯彻执行力度将迈上一个新的台阶，企业应高度重视环保工作，避免因环保合规要求落实不到位而对企业的长期发展产生不利影响。

本文所有的信息和建议都应被视为一般性建议，而不是具体的法律建议。在采取任何行动之前，应寻求专业的法律咨询。