特殊分布式光伏类型—地面分布式光伏项目之投资收购中的主要法律关注点简析

一、前言

2023年光伏产业持续快速发展，但在电网可接入容量日趋饱和的背景下，各地方也陆续出台了光伏产业调控措施以优化光伏产业布局、平衡消纳能力。在集中式光伏电站随着政策收紧等原因投资机会逐渐减少、屋顶分布式光伏赛道已分外拥挤的情势下，一种相对特殊的分布式光伏类型——地面分布式光伏引起部分投资者兴趣。近期，安徽、湖南、湖北、河北等地也纷纷针对地面分布式光伏出台了一些监管规定。并且，从法律合规角度，地面分布式光伏在某种程度上既具有分布式光伏的特点，又需适用某些集中式光伏的监管规定，在实践中更为复杂。为此，本文对地面分布式光伏予以简要介绍，并结合近期出台的地方政策对投资收购该种特殊类型光伏项目所需关注的主要法律问题作出探讨分析，供业内参考。

二、地面分布式光伏的前世今生

1. 地面分布式光伏的主要监管政策环境与沿革

目前市场中多见的分布式光伏项目主要是利用住宅或工商业屋顶开展屋顶分布式光伏项目，地面分布式光伏项目相对较少，其概念相对陌生。但从政策规定角度，地面分布式光伏作为一种分布式光伏类型在相关法规规定中其实早已有之。我们将在下文中对相关法规规定进行简要梳理。

（1）国家层面法规

2013年11月18日，国家能源局印发《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（国能新能[2013]433号），规定分布式光伏发电是指“在用户所在场地或附近建设运行，以用户侧自发自用为主、多余电量上网且在配电网系统平衡调节为特征的光伏发电设施”，该定义并未限制分布式光伏必须在屋顶建设，而是涵盖用户所在“场地或附近”。

2014年9月2日，国家能源局印发《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》（国能新能[2014]406号¹），其中也提到“因地制宜利用废弃土地、荒山荒坡、农业大棚、滩涂、鱼塘、湖泊等建设就地消纳的分布式光伏电站”，同时明确了“在地面或利用农业大棚等无电力消费设施建设、以35千伏及以下电压等级接入电网（东北地区66千伏及以下）、单个项目容量不超过2万千瓦且所发电量主要在并网点变电台区消纳的光伏电站项目，纳入分布式光伏发电规模指标管理”。

2015年3月16日，国家能源局发布的《关于下达2015年光伏发电建设实施方案的通知》（国能新能[2015]73号）中也提到“全部自发自用的地面分布式光伏发电项目不限制建设规模”，更进一步明确了“地面分布式光伏发电项目”的表述。

2016年5月30日，国家发展和改革委员会和国家能源局印发的《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》（发改能源（2016）1163号²）也提及“全部自发自用的地面光伏电站项目”，并明确该等项目不受建设规模限制。

（2）近期地方法规³

2023年以来，部分省份也专门针对地面分布式光伏项目制定了一些监管政策，例如：

• 湖南省

2023年5月29日，湖南省发展和改革委员会印发《关于规范光伏发电项目备案管理有关事项的通知》（湘发改能源[2023]334号），特别指出“全额上网”模式的小型地面光伏项目不满足分布式光伏发电要求，应按普通地面电站管理。

2023年12月19日，湖南省发展和改革委员会、国家能源局湖南监管办公室和国网湖南省电力有限公司共同印发《关于支持分布式光伏发展规范相关管理事项的通知》（湘发改能源[2023]858号），其中又专门对“工商业地面分布式光伏电站”作出定义：“企业利用自有产权土地（含坑塘水面），通过自建或合同能源管理模式开发建设，以‘自发自用、余电上网’模式，单点或多点（指并网点）接入同一范围土地上的电力消费设施，接入电压等级不超过35千伏，年用电量（或预测用电量）不低于所建电站发电量50%的光伏电站”。

• 河北省

2023年10月20日，河北省发展和改革委员会印发《关于组织申报地面分布式光伏项目的通知》（冀发改能源[2023]1350号），其后又于2023年11月9日发布《河北省2023年地面分布式光伏拟安排项目情况公示》，专门组织开展地面分布式光伏项目申报和公示。

经梳理上述政策法规可见，地面分布式光伏并非一种新的项目类型，而是在早期国家层面有关分布式光伏项目的法规中已有提及，但可能因该类项目并非主要的分布式光伏项目类型，国家层面并未就其出台专门针对性的特别规定。而近期，随着光伏发电市场的变化，在部分地区，地面分布式光伏项目渐渐吸引了投资人的目光，为此，各地方监管部门针对该类项目先后专门出台了一些规定，对此明确进行监管和规范。

2. 地面分布式光伏的定义与特点

综合前述国家和地方有关规定及政策，虽在不同时期和监管场景下对地面分布式光伏的定义和关注点可能并不完全相同，但仍可以大致总结出地面分布式光伏有以下特点：

（1）建设位置：地面、坑塘水面等位置；

（2）并网模式：自发自用、余电上网与全额上网模式（但如下文分析，全额上网的地面分布式光伏将会被严格限制）；

（3）电压与规模限制：基于分布式光伏项目的属性以及电网接入容量的限制，地面分布式光伏的电压和规模通常受限：部分地方将电压限制在35KV以下或10KV以下；规模限制在6MW以下⁴。

综上，地面分布式光伏兼具分布式和集中式光伏的部分特点，但国家层面缺乏专门、详细的监管法规政策，各地在认定地面光伏项目属于分布式还是集中式、按照何种光伏项目类型进行管理时的标准也并不完全一致，因此，就地面分布式光伏投资收购交易而言，无论从投资实操还是合规管理角度均非常复杂，需要结合项目的具体情况予以具体分析。下文我们将结合近期出台的地方政策简要总结探讨地面分布式光伏项目投资收购中需要关注的部分主要法律要点。

三、地面分布式光伏项目投资收购中的主要法律问题和风险

1. 规模管理与项目备案

不同于屋顶分布式光伏项目普遍不受年度建设规模管理限制⁵的监管口径，针对地面分布式光伏项目的规模管理要求相对更为严格，不少地方政府⁶都将地面分布式光伏项目（包括全部自发自用的项目）纳入规模管理或者直接计入集中式光伏的建设规模统一进行管理。该等规模管理限制可能会提高地面分布式光伏增量项目的备案难度。

为此，在投资收购地面分布式光伏项目时，投资人需特别关注：（1）标的项目是否依法办理了有权发改部门（能源管理部门）出具的项目备案手续；（2）已经取得的项目备案是否为合法合规取得，是否存在违规备案可能导致标的项目后续无法建设或并网的情况（例如：湘发改能源〔2023〕858号文件明确针对违规⁷备案的地面分布式项目提出停止建设、取消备案、不得并网的管控要求）。

另外，还需提示投资人关注的一个监管趋势是：全额上网的地面分布式光伏增量项目可能无法再以分布式类别进行备案。例如：湖南省近期发布的湘发改能源[2023]334号文件即明确规定：“全额上网”模式的小型地面光伏项目不满足分布式光伏发电要求，应按普通地面电站管理，需统筹纳入全省建设方案并按管理权限由我委备案后方可建设。此外，部分省份对于申报的地面分布式光伏项目设置了明确的电压、建设规模限制以及配套建设、并网条件要求，例如：河北省近期发布的冀发改能源[2023]1350号文件要求，申报项目限制电压等级在10千伏及以下、装机规模在6兆瓦及以下，部分项目需安装电网远程调控装置、配置储能、承诺参与调峰等，前述特殊限制和承诺要求均可能会对项目开发成本以及收益情况产生影响，需投资人在投资测算时予以关注。

2. 项目用地与建设运营手续

与集中式光伏项目类似，地面分布式光伏同样涉及占地和建设问题，因此从监管根本思路实际一致角度，我们倾向于理解，在关注地方特殊政策和实践的同时，地面分布式光伏的用地和建设运营手续监管要求应以适用一般的集中式光伏项目的相关监管政策为基本原则。但鉴于地面分布式光伏项目有其自身的特殊性且目前在用地和建设运营方面并无针对性的专门政策或规定，在实践中容易产生一些监管政策适用上难以完全匹配进而导致监管口径不清晰的问题。比如：

• 《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发[2023]12号）对于光伏方阵、杆塔基底等项目不同部位应当采取租赁方式还是转建设用地进行土地征收的方式占用土地规定了相对明确的分类化管理措施，但前述规定具体如何匹配适用到地面分布式光伏项目并不清晰。

• 基于分布式光伏安装简便性特点，实践中，较多地方主管部门往往对于屋顶分布式光伏项目不做施工许可、竣工验收备案等建设手续要求（但要求办理环评手续⁸），但上述简化的手续管理口径是否适用于地面分布式光伏存在不确定性。

• 《关于印发分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》（国能新能[2013]433号）免除了分布式光伏项目的发电业务许可需在项目备案阶段的办理及作为备案支持材料的要求；《国家能源局关于贯彻落实“放管服”改革精神优化电力业务许可管理有关事项的通知》（国能发资质[2020]22号）也再次强调了经备案为分布式发电项目的不纳入电力业务许可管理范围。不过，考虑到地面分布式光伏的特殊性，前述监管口径是否适用于地面分布式光伏存在不确定性，实际项目中，仍建议与项目所在地主管部门就其对此事项的实际监管态度予以进一步沟通确认。

综上，鉴于地面分布式光伏的特殊性和针对性政策缺失的现状，建议投资人在投资收购此类项目前充分调研项目所在地监管政策环境，在评估项目合规性时，应避免直接套用分布式或集中式的现有规定，而是需要根据项目实际情况并结合地方针对地面分布式光伏的具体规定和当地实操情况，予以综合判断。特别是在目前各地政策不一且监管要求根据市场情况持续发生变化的情况下，投资人需综合考虑、充分评估项目合规风险和项目开发建设的实际成本，以便准确评估交易风险并进行相关决策。

3. 并网模式

如前文所讨论，全额上网的地面分布式光伏增量项目呈现愈发受限的趋势。因此，地面分布式光伏的并网模式应当审慎选择，投资人在投资收购此类项目前实施的尽调过程中如果发现业主无力完成消纳等原因导致项目需要转为全额上网的情况，建议注意进一步详细查看项目公司与电网企业签署的购售电协议中约定的相关处理方式，并需进一步评估在当地转为全额上网模式的实际操作可行性。

4. 是否存在规避集中式项目监管的情况

如前文提及，地面分布式光伏与集中式光伏有不少共同点，近年因市场和监管环境变化，存在部分具备开发集中式光伏资源条件的项目试图通过“分布式”通道进行开发建设。因此在监管实践中，部分地区的地方政府针对此种情况作出了专门的限制。例如：湘发改能源[2023]334号、鄂能源新能[2023]52号、冀发改能源[2023]1350号等文件均强调：不得“化整为零"，避免将具备开发集中式光伏项目的资源拆分为多个地面分布式光伏项目。为此，在项目投资中，建议投资人对此问题特别予以关注，避免标的项目存在此类合规问题进而对项目后期建设和并网造成不利影响。

5. 其他常见法律问题

地面分布式光伏同时还会涉及其他分布式光伏项目存在的共性法律问题，需要在投资收购尽调和交易文件起草过程中予以全面统筹考虑，该等问题包括但不限于：EPC总包方资质不足，总包方及重要组件供应商未经适当招投标选聘，EMC履约瑕疵或争议，项目未经验收即投入使用等。

四、小结

总体来讲，本文列举的各省份对于地面分布式光伏项目从严管控以避免出现“浑水摸鱼”情况的监管趋势日渐清晰。除湖北采用“一刀切”方式将所有地面分布式光伏项目作为集中式光伏项目对待⁹以外，其他上述列举的省份的监管政策中，为区分地面分布式与地面集中式光伏项目的监管边界，对地面分布式光伏项目的发电规模等条件指标作出了限制，并将地面分布式光伏项目一并纳入年度建设规模以便加强管控（而非按照屋顶分布式光伏项目目前普遍不需要纳入年度规模管理的口径处理）。

经梳理上述各地方监管动向可见，对于地面分布式光伏项目，目前各地监管政策不一、要求不同，因此在此类项目投资收购交易中，投资人需要充分评估项目投资区位选择带来的投资风险和落地难度，在法律尽职调查和交易文件起草中充分关注项目所在地的特殊监管环境，做好一地一策、灵活应对。

[1] 已于2020年废止，但后续并未见到同类替代性或者明确相反的规定，因此也列入供参考。

[2] 已于2023年废止，仅作为政策沿革列示，实际监管口径需要以各地方实际认定情况为准（本文所援引的地方规定中并未明确排除全部自发自用地面光伏电站的规模管理要求）。

[3] 本文对于地方层面情况的梳理仅以省级规定为准，实践中分布式光伏受地方具体监管环境影响较大，需要结合项目所在地情况（特别是受理投资备案、报批报建等手续的窗口所属部门的监管要求）具体问题具体分析。

[4] 例如：《国家能源局关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能[2019]49号）规定“工商业分布式光伏发电项目：就地开发、就近利用且单点并网装机容量小于6兆瓦的户用光伏以外的各类分布式光伏发电项目”。

[5] 发改能源（2016）1163号文件规定利用固定建筑物屋顶、墙面及附属场所建设的光伏发电项目不受年度规模限制，此口径在部分省市印发的地方文件中也有提及，例如：《安徽省能源局关于进一步推进分布式光伏规范有序发展的通知》（皖能源新能[2023]33号）文件规定，单点接入小于6兆瓦的工商业分布式光伏项目暂不纳入年度规模管理。

[6] 此前，依据发改能源[2016]1163号文件规定，全部自发自用的地面光伏电站项目不受年度规模限制，但部分地方已经对地面分布式光伏提出明确的规模管理要求，例如：皖能源新能[2023]33号文件规定“新增备案小于6兆瓦的地面光伏电站（包括利用坑塘水面、结合农业大棚、牲畜养殖等建设的光伏电站项目）纳入年度建设规模管理”；《湖北省能源局关于加强分布式光伏发电项目全过程管理的通知》（鄂能源新能[2023]52号）规定“地面光伏电站（含结合农业大棚、牲畜养殖等建设的光伏电站项目）不论规模大小，均按照集中式光伏电站管理”；《关于做好2022年风电、光伏发电项目申报工作的通知》（冀发改能源[2022]1408号）规定“地面分布式光伏发电项目（0.6万千瓦以下，不含屋顶分布式光伏发电项目），纳入年度保障性并网规模管理，占用各市申报规模，与集中式风电、光伏发电项目一同申报”。不过也有一些地方暂时未对地面分布式光伏实施规模管理，例如：依据湖南省的《关于规范光伏发电项目备案管理有关事项的通知》（湘发改能源[2023]334号）和《关于支持分布式光伏发展规范相关管理事项的通知》（湘发改能源[2023]858号）规定，湖南暂时仅将“全额上网”模式的小型地面光伏项目纳入全省建设方案管理，而符合其中文件规定的地面分布式光伏项目仍与工商业屋顶分布式和户用非自然人光伏项目一同办理发改委备案手续。

[7] 此处的“违规”指：在湘发改能源〔2023〕334号下发前,已经以“地面分布式电站”名义违规备案、不符合湘发改能源〔2023〕858号文件相关规定的光伏项目（包括但不限于已经以地面分布式电站名义备案的全额上网的小型地面光伏项目）。

[8] 需要注意的是，分布式光伏仍需按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（生态环境部令第16号）填报环境影响登记表，实践中较多分布式光伏项目中存在未办理情况，但整体而言补办相对简便，仅作提示。

[9] 冀发改能源[2022]1408号中也曾提到地面分布式光伏发电项目的申报参照集中式项目执行。冀发改能源[2023]1350号文件中重申了选址用地要求，应属于对于冀发改能源[2022]1408号文件精神的延续，但项目建设运营的其他方面是否继续适用2022年的严格口径尚不清晰，有待结合当地监管实践做进一步观察。