涉俄交易——金融机构制裁合规新挑战

引 言

自2022年俄乌冲突爆发以来，以美国为首的欧美国家出台了一系列出口管制和制裁措施，对俄罗斯的国防、科技及国民经济进行全面围堵和打击。直至今日，相关制裁措施仍在不断升级。在这一复杂的地缘政治形势下，金融机构面临制裁合规层面的严峻挑战。2023年12月22日，拜登政府发布第14114号行政令，授权财政部对协助特定涉俄交易的外国金融机构实施制裁，进一步加大了金融机构的合规义务及制裁风险。

本文将结合对俄制裁规定及执法趋势，对金融机构处理涉俄交易面临的实践难题进行探讨，以期为我国金融机构提供制裁合规相关思路。

一、实践难题1：贸易金融的尽职调查

（一）第14114号行政令简介

2023年12月22日，拜登政府发布第14114号行政令¹，授权财政部对进行或协助进行下列交易的外国金融机构实施制裁：

• 根据第14024号行政令被列入SDN清单的俄罗斯技术、国防及相关材料、建筑工程、航空航天及制造业的主体进行的重大交易；

• 与俄罗斯国防工业基础相关的交易，包括直接或间接向俄罗斯销售、提供、转移财政部列明的清单²中的物项的重大交易。

第14114号行政令授权的制裁措施包括将外国金融机构列入SDN清单或CAPTA清单。

• 被列入SDN清单的外国金融机构，其受美国管辖的资产将被冻结，美国主体不得与其进行任何交易，非美国主体也不可与其进行存在美国连接点的交易，或无美国连接点的重大交易；

• 被列入CAPTA清单的外国金融机构，美国金融机构将不得为其设立或维持往来账户或通汇账户(Correspondent or Payable-through Account)，这将给受制裁外国金融机构处理美元交易及涉及美国的其他国际资金交易带来实质性阻碍。

第14114号行政令显著扩大了外国金融机构在处理涉俄交易过程中面临的次级制裁风险。同时，该行政令还对金融机构对于其客户/其他交易方/交易物项的尽职调查提出了更高的要求。

（二）合规难题

与其他次级制裁规定类似，第14114号行政令使用了“重大交易(significant transaction)”一词，作为判断处理特定交易是否可能面临次级制裁风险的依据。根据OFAC常见问题第1151问，OFAC将结合交易的整体情况判定其是否属于重大交易，相关考量因素包括：1）交易规模、频率、数量；2）交易性质；3）管理层对交易的知悉程度；4）交易与SDN清单主体或俄罗斯国防军工基础的联系；5）交易是否存在欺骗性行为；6）交易对美国国家安全的影响；7）其他。这一灵活的判断方式给金融机构对其处理交易的制裁风险把控造成了较大的不确定性。

针对所有根据第14024号行政令被列入SDN清单的主体，外国金融机构不得向其提供实质性协助或与其开展重大交易。一般而言，实质性协助的认定标准与重大交易类似，对与SDN清单主体进行的交易规模、交易性质等有一定要求。在第14114号行政令项下，如基础交易涉及特定行业的SDN主体，金融机构将直接被认定为协助（facilitate）重大交易，从而受到次级制裁，被列入SDN清单。因此，相较其他俄罗斯行业的SDN清单主体而言，为俄罗斯技术、国防及相关材料、建筑工程、航空航天及制造业的SDN清单主体提供金融服务的制裁风险更高。

此外，除对交易方进行筛查外，外国金融机构还需对交易所涉物项是否落入财政部提供的物项清单进行筛查。但是，财政部提供的物项清单中仅有物项大类的名称，如“半导体制造设备”（semiconductors manufacturing equipment），这对金融机构辨别交易是否涉及该清单中的物项造成一定困难。

（三）合规建议

第14114号行政令的目的是通过次级制裁效力来限制外国金融机构协助处理与俄罗斯国防军工基础相关的交易，无论针对交易性质还是交易物项的尽调要求，其核心都是要求金融机构确保其不会为俄罗斯军工行业提供交易服务。

根据制裁的目的，金融机构可采取以下措施降低在第14114号行政令项下的制裁风险：

• 客户合规筛查：对客户的业务范围、交易模式、交易所涉的行业、交易所涉国家/地区进行尽职调查，筛选出风险等级较高的客户，调整其交易权限（如仅允许其进行国内资金交易等）；针对风险等级中等或偏低的客户，可结合具体的交易情况设置合规要求；

• 交易合规筛查：主要关注交易是否涉及俄罗斯或其他中转国、交易物项的类别、物项海关税号、交易方的受制裁情况等。针对可能涉及制裁风险的交易，可交由合规人员结合交易规模/频率/金额等要素，综合判定特定交易是否可能导致机构面临次级制裁风险。

二、实践难题2：涉俄罗斯行业制裁清单的合规处理难题

（一）俄罗斯行业制裁清单（SSI清单）简介

2014年7月16日，美国财政部海外资产办公室(OFAC)发布第13662号行政令³，授权财政部对在俄罗斯特定行业运营的实体实施制裁。2014年-2017年，在该等授权下，OFAC陆续将俄罗斯金融、能源、国防行业的实体列入俄罗斯行业制裁清单，并对其实施融资禁令⁴。

以俄罗斯金融行业的实体为例，第13662号行政令项下指令1⁵禁止美国人或在美国境内向SSI清单实体提供超过特定账期的新债融资或股权融资，或交易该等新债或股权，或为前述交易提供协助。尽管该限制主要适用于美国人或美国境内，外国金融机构在处理涉及SSI清单实体的交易时也可能面临违法或制裁风险：

• 如外国金融机构向SSI清单实体提供了受限新债或股权融资，或交易该等新债或股权的，且该等交易的相关资金经美国金融机构处理的，外国金融机构可能被认定为导致美国金融机构违反第13662号行政令为该等交易提供协助(cause U.S. person to violate)，从而受到行政或刑事处罚；

• 根据《对敌制裁法案》(CAATSA)第228条第一项的规定，外国金融机构实质性违反(materially violate)适用于美国主体的对俄制裁措施的，可能面临次级制裁，被列入SDN清单。

（二）合规难题

在美国的长臂管辖效力之下，为避免前述违法及制裁风险，外国金融机构需谨慎处理涉及SSI清单实体的交易。但在实践过程中，由于SSI清单规定与传统SDN清单规定的不同，外国金融机构在处理涉SSI清单实体的交易时可能面临下列挑战：

• 合规红线复杂：美国关于SSI清单实体的限制规定十分复杂，OFAC对新债融资及股权融资的范围解释非常宽泛，对不同SSI清单实体设置的发行时段/账期限制也存在差异，这些都将导致金融机构在设置、理解和执行涉及SSI清单实体交易的合规红线时存在一定的障碍。

• 交易制裁风险存在不确定性：截至目前，尚未查询到OFAC依据CAATSA第228条对非美国主体实施制裁的案例。因此，哪些交易情形可能构成对第13662号行政令的“实质性违反”尚不明确，这可能导致制裁合规人员在判断特定交易的次级制裁风险时面临较大的不确定性。

（三）合规建议

建议金融机构根据自身的业务及风险偏好，制定适合自身业务情况的合规红线：

• 对涉俄业务较少的金融机构：针对涉及SSI清单实体的交易进行个案审批；

• 对存在一定涉俄业务的金融机构：可结合业务特定，通过业务类型或客户类型设置合规红线。同时，通过避免美国连接点及控制与SSI清单实体的交易规模的方式，进一步降低交易违规及制裁风险。

[1]. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/12/22/executive-order-on-taking-additional-steps-with-respect-to-the-russian-federations-harmful-activities/.

[2]. https://ofac.treasury.gov/media/932446/download?inline.

[3]. https://ofac.treasury.gov/media/5961/download?inline.

[4]. 第13662号行政令项下指令1-4。

[5]. https://ofac.treasury.gov/media/8696/download?inline.