“宫斗”背后百年不遇之机遇？——生成式人工智能领域立法、政策跟踪与实践新观察
2023.12.22 李新杰 周杰生 张文萱
引言
上个月，OpenAI与其CEO“奥特曼”（Sam Altman）的“宫斗大戏”吸引了全世界的“八卦”目光，不仅为OpenAI、微软以及推特（作为各方隔空喊话以及直播“宫斗”的平台）三家公司狠狠地打了一波广告，更再次将生成式人工智能（Artificial Intelligence Generated Content, “AIGC”），以及OpenAI旗下目前全世界范围内最火爆最具代表性的AIGC产品ChatGPT推上了风口浪尖，狠狠地赚了一波流量。
腾讯CEO马化腾此前在回答提问时说到：“我们最开始以为AI是互联网十年不遇的机会，但是越想越觉得，这是几百年不遇的、类似发明电的工业革命一样的机遇”1。纵观全球AIGC领域的发展趋势，随着近年来模型、数据和算力等方面的不断提升，全球范围内的AIGC技术突飞猛进，展现出惊人的创造能力和生成能力。我们也欣喜地注意到，目前中国AIGC技术的发展受到政策、资本、环境的多重驱动，已有势如破竹之势。
2023年7月13日，国家互联网信息办公室（“网信办”）与国家发改委、教育部、科技部、工信部、公安部以及广电总局联合发布了《生成式人工智能服务管理暂行办法》（“《暂行办法》”）。作为中国首份专门针对AIGC领域的监管文件，《暂行办法》在2023年4月11日发布的《生成式人工智能服务管理办法（征求意见稿）》（“《征求意见稿》”）的基础上进行了细化修正，体现了我国对于AIGC技术“鼓励发展和风险防控并重”的监管态度，从立法角度赋予了AIGC技术更大的发展空间。《暂行办法》与此前于2022年3月1日生效的《互联网信息服务算法推荐管理规定》以及于2023年1月10日生效的《互联网信息服务深度合成管理规定》一起，构成了我国现阶段针对算法类人工智能领域基本的监管框架。
本文将简单回顾《暂行办法》相较《征求意见稿》的主要修正亮点及《暂行办法》为AIGC服务设置的通用准入审批要求，并对近期网信办已经公布的两批深度合成（生成合成）服务算法备案清单、以及各地出台的有关人工智能领域的优惠政策进行简单分析和总结，以期一窥我国AIGC市场目前发展的趋势、机遇与挑战，供各位读者参考、探讨和交流。
一、《暂行办法》相较《征求意见稿》的主要修正亮点及通用准入审批要求
（一）《暂行办法》相较《征求意见稿》的主要修正亮点
君合此前已发布多篇法律评论文章，从不同角度对《暂行办法》的内容及亮点进行了深入介绍和分析2，我们以下仅就《暂行办法》相较《征求意见稿》的主要修正亮点做简单的回顾，看得出这些修正系在广泛征求和听取公众意见后作出，一定程度上体现了现阶段AIGC市场及相关从业者对AIGC监管的痛点、思考和呼吁：
编号
相关条款
相关条款
君合简评
1
细化修正监管对象，增加“安全港”例外情形
《暂行办法》第二条
利用生成式人工智能技术向中华人民共和国境内公众提供生成文本、图片、音频、视频等内容的服务（以下称生成式人工智能服务），适用本办法……
行业组织、企业、教育和科研机构、公共文化机构、有关专业机构等研发、应用生成式人工智能技术，未向境内公众提供生成式人工智能服务的，不适用本办法的规定。
据此，实践中，如仅进行前期技术研发（例如高校或科研机构开发研究AIGC技术）或内部使用AIGC技术（例如大型企业为提高工作效率内部研发并使用AIGC技术）而不对外向公众提供AIGC服务，则暂不受《暂行办法》的监管，减轻了AIGC技术研发、测试、内部使用阶段的合规负担。
2
补充确立“包容审慎”和“分级分类”的监管原则
《暂行办法》第三条
国家坚持发展和安全并重、促进创新和依法治理相结合的原则，采取有效措施鼓励生成式人工智能创新发展，对生成式人工智能服务实行包容审慎和分类分级监管。
《暂行办法》第十六条
网信、发展改革、教育、科技、工业和信息化、公安、广播电视、新闻出版等部门，依据各自职责依法加强对生成式人工智能服务的管理。
国家有关主管部门针对生成式人工智能技术特点及其在有关行业和领域的服务应用，完善与创新发展相适应的科学监管方式，制定相应的分类分级监管规则或者指引。
作为对“分级分类监管”模式的参考，欧盟《人工智能法案》中将人工智能技术按四种风险级别（即不可接受的风险、高风险、有限风险、低及极小风险）进行划分，并对不同风险级别采取了差异化的监管措施及合规要求，不排除我国未来可能会借鉴类似思路，我们期待并将持续关注后续监管规则或者指引的落地。
3
放宽对于生成内容和训练数据真实准确性的要求
《暂行办法》第四条第(五)款
基于服务类型特点，采取有效措施，提升生成式人工智能服务的透明度，提高生成内容的准确性和可靠性……
《暂行办法》第七条第(四)款
采取有效措施提高训练数据质量，增强训练数据的真实性、准确性、客观性、多样性……
与《征求意见稿》相比，不再一刀切式地要求“确保”生成内容和训练数据的真实准确，显示出了立法者对于新技术的包容和支持，同时也为后续分类、分级、分领域、分行业的监管模式，保留了灵活性。
4
首次提出AIGC领域外商投资的原则
《暂行办法》第二十三条第二款
外商投资生成式人工智能服务，应当符合外商投资相关法律、行政法规的规定。
外商投资相关法律、行政法规本身目前未对AIGC服务设置外商投资准入限制，但取决于AIGC服务涉及的具体应用领域及场景（例如，如利用AIGC技术提供经营性互联网信息服务或者互联网文化产品及服务），则可能受制于相关行业的外商准入限制。
不排除未来可能按照分类分级监管规则针对不同的AIGC技术适用不同的外商投资限制或要求。
（二）AIGC服务的通用准入审批要求 - 安全评估和算法备案
《暂行办法》为AIGC服务设置了两项通用的准入审批要求，普遍适用于所有满足要求的AIGC服务，即安全评估和算法备案，该等审批要求与此前《互联网信息服务深度合成管理规定》为深度合成服务设置的审批要求一致。具体而言，《暂行办法》第十七条规定：提供具有舆论属性或者社会动员能力的生成式人工智能服务的，应当按照国家有关规定开展安全评估，并按照《互联网信息服务算法推荐管理规定》履行算法备案和变更、注销备案手续。前述“国家有关规定”目前实践中通常认为是《具有舆论属性或社会动员能力的互联网信息服务安全评估规定》。
与《征求意见稿》相此，虽然《暂行办法》将适用安全评估和算法备案的范围限定在“提供具有舆论属性或者社会动员能力的生成式人工智能服务”，但《暂行办法》并未明确对于“具有舆论属性或者社会动员能力的生成式人工智能服务”的认定标准。我们倾向于对“具有舆论属性或者社会动员能力的生成式人工智能服务”做宽泛解读：一方面，《具有舆论属性或社会动员能力的互联网信息服务安全评估规定》项下所定义的“具有舆论属性或社会动员能力”3范围十分宽泛，几乎可以涵盖市面上所有的互联网信息服务工具和业态，另一方面，根据我们此前与部分主管机关的沟通讨论，其目前就“具有舆论属性或者社会动员能力”倾向于进行广义理解，即认为只要服务直接或间接面向公开不特定用户，或者具备评论、留言、发布等信息交互功能，即可能被认定为具有舆论属性或社会动员能力，并需要履行安全评估和算法备案手续。
此外，与《征求意见稿》相比，《暂行办法》亦为履行安全评估和算法备案的时限要求提供了更多的灵活性，此前《征求意见稿》要求服务提供者应在对外向公众提供服务前履行安全评估和算法备案，但根据《暂行办法》：针对安全评估，服务提供者应在在服务上线前或自规定的相关情形发生之日起30个工作日内提交安全评估报告；针对算法备案，应在提供服务之日起10个工作日内通过互联网信息服务算法备案系统填报并申请算法备案。
除上述普遍适用于AIGC服务的安全评估和算法备案外，如上述第（一）部分的讨论，取决于AIGC服务具体适用的领域、场景或产品，可能进一步受制于相关行业或领域的资质、证照和审批要求。例如，《暂行办法》第二条第二款即约定：国家对利用生成式人工智能服务从事新闻出版、影视制作、文艺创作等活动另有规定的，从其规定。
二、生成合成（深度合成）类算法备案情况总结
针对算法备案，目前“深度合成类算法”和“生成合成类算法”被统一归类为“生成合成（深度合成）”算法类型进行备案。根据网信办目前公布的两批深度合成服务算法备案清单，我国目前经网信办审核通过并完成算法备案的深度合成/AIGC算法共计已有151项，其中包括多家知名互联网企业的算法产品，如华为、百度、阿里巴巴、腾讯、京东、360、科大讯飞、商汤科技、美图、抖音、爱奇艺、快手等，并涵盖多个广受大家关注的AI大模型和深度合成/AIGC产品，如百度文心一言、讯飞星火、360智脑、腾讯混元大模型、华为盘古大模型、清华大学ChatGLM、有道子曰大模型、WPS、抖音、美图秀秀、夸克、美团、钉钉、腾讯会议、QQ音乐等。
根据我们对备案公示信息的观察4：
(1) 从备案主体来看，主要为服务提供者而非服务技术支持者5，并主要集中在互联网和数字科技型企业；
(2) 从生成内容来看，主要集中于文本生成，以及集影音图文多项为一体的多模块内容生成；
(3) 从算法所应用的领域或其主要功能来看，主要可以分为纯影音图文生成、智能客服和智能对话，及虚拟人或数字人合成三大领域。
从上述统计，我们可以一窥当前中国市场深度合成/AIGC技术领域的发展现状，包括各“玩家”的角色定位、各产品的主要应用功能及应用场景等。此外，我们相信借着全球AIGC话题及技术火热的东风，以及《暂行办法》等监管规定和合规要求的落地，更多的深度合成/AIGC算法正在排队开展算法备案，在不远的将来，将会陆续有更多完成算法备案的深度合成/AIGC产品涌现。
三、AIGC技术发展的政策机遇与挑战
（一）挑战
随着今年年初ChatGPT的走红及其不断更新迭代，不到一年的时间，国内外AIGC领域的产品和服务已经呈现出“千帆竞发，百舸争流”的竞争势态。面对这样的发展态势，AIGC技术的合规应用已成为各国重点关注的议题。以美国为例，美国总统拜登于2023年10月30日签发《关于安全、可靠、可信地开发和使用人工智能的行政命令》，命令规定联邦机构应当制定认证、标记和检测AIGC合成内容的标准，以防止产生敏感或非法材料。尽管该命令并非正式立法，但已为美国就AIGC技术的监管走向释放了重要信号。在各国纷纷加强AIGC技术监管的大趋势下，考虑到《暂行办法》已经透露出的我国对AIGC技术“鼓励发展和风险防控并重”的监管态度，以及未来分级分类监管方案的进一步落地，可以预见，AIGC技术未来也将在我国受到更为实质的监管挑战。同时，AIGC技术有其特有的复杂性和前沿性，可能涉及的法律领域及考量因素繁多，包括但不限于数据安全、个人信息保护、知识产权、伦理、宗教、国家安全、甚至全人类的共同安全和福祉，如何在“鼓励发展”和“风险防控”之中找到平衡，确保AIGC技术平稳向前发展，亦需要立法者们具备超高的智慧和远见。
（二）机遇
正所谓机遇与挑战并存，我们也观察到，各地近年来不断出台各项鼓励发展人工智能的相关政策，特定地区甚至已将优惠政策进一步细化并直接指向AIGC企业，例如：
(1) 2023年7月7日，2023世界人工智能大会“大模型时代的通用人工智能发展方向以及风险”论坛在上海市徐汇区召开，此后徐汇区于2023年8月24日立即出台了《徐汇区关于支持生成式人工智能发展的若干措施（征求意见稿）》，其中提出多项针对AIGC企业的支持措施，包括但不限于：（一）对新注册或新迁入的大模型和生成式人工智能企业，符合本区产业发展导向、具有一定技术实力和创新能力的，经认定，可给予最高 500 万元的一次性落户奖励、开办、办公用房等相关费用支持；（二）对年度主营业务收入首次突破 2 亿元、10 亿元、30 亿元的大模型和生成式人工智能企业，经综合评价，最高可按晋级补差原则分别给予 100 万元、300 万元、500 万元的奖励。
(2) 北京市政府2023年5月19日发布的《北京市通用人工智能产业创新伙伴计划》即明确：发挥本市算力资源优势，通过与云厂商建立合作，加快归集现有算力，为市场主体提供多元化优质普惠算力，保障本市大模型团队和AIGC企业产品研发和技术创新。采用用户单位与大模型团队结对方式，对形成场景应用模式或试点案例的本市大模型团队训练、初创企业行业模型调优及行业应用推理算力，给予10%的财政补贴。
以下我们选取了三个我国算法科技发展较为活跃的地区（即北京、上海、广东三地），将我们观察到的各地鼓励政策总结如下。我们相信AIGC已成为未来AI技术发展的重要走向，企业应当在确保合法合规的同时，拥抱机遇，行稳致远。
结 语
随着AIGC技术不断发展以及投融资热度的不断提升，AIGC企业及投资人也应对该领域的投资政策及相关合规要求保持密切关注，对拟议交易的风险充分评估和把握，必要时也应聘请专业机构协助分析并实施交易。值此人工智能及AIGC技术蓬勃发展之际，后续我们将聚焦时事热点、围绕市场关切，继续从各个维度对AIGC领域企业的合规、运营及投融资、上市等所涉的法律问题通过多种形式展开深入剖析和讨论，以飨读者，敬请期待。
1. 马化腾的AI百年论_腾讯新闻 (qq.com)。
2. 具体请见：
(1)《君合法评丨与科学怪人共舞——简析生成式人工智能的立法与监管》
(2) 《君合法评丨生成式AI监管征求意见稿对行业影响的几点思考》
(3)《君合法评丨《生成式人工智能服务管理暂行办法》四大亮点解析》
(4)《君合法评丨《生成式人工智能服务管理暂行办法》要点及影响——人工智能和算法系列文章（五）》
(5)《君合法评丨《生成式人工智能服务管理暂行办法》正式施行，框定我国AIGC监管思路》
3.《具有舆论属性或社会动员能力的互联网信息服务安全评估规定》第二条：具有舆论属性或社会动员能力的互联网信息服务包括：（一）开办论坛、博客、微博客、聊天室、通讯群组、公众账号、短视频、网络直播、信息分享、小程序等信息服务或者附设相应功能；及（二）开办提供公众舆论表达渠道或者具有发动社会公众从事特定活动能力的其他互联网信息服务。
4. 本文对于当前备案算法的备案主体、生成内容及主要功能的分类及统计均基于网信办公布的深度合成服务算法备案清单中的公示信息总结而来，并未对其真实及准确性做进一步核查。
5.《互联网信息服务深度合成管理规定》区分了“深度合成服务提供者”和“深度合成服务技术支持者”两类不同主体。其中，“深度合成服务提供者”是指提供深度合成服务的组织、个人，而“深度合成服务技术支持者”是指为深度合成服务提供技术支持的组织、个人。上述两类主体在《互联网信息服务深度合成管理规定》项下需要履行相互独立的备案义务，因此如果一家企业对于某一算法同时具备上述两种角色，应当分别以“深度合成服务提供者”和“深度合成服务技术支持者”的身份履行备案流程。
