可持续发展：循环经济视角下生产者责任延伸制度初探
2023.10.17 程远 刘思麟
1. 什么是EPR
生产者责任延伸制度（Extended Producer Responsibility，简称EPR）最初是欧盟法项下的一种环境政策工具，这一制度要求生产者在产品生命周期的各个阶段，包括设计、生产、消费、回收和处理等环节，都应承担环境保护责任。以包装行业为例，根据欧盟《包装和包装废物指令》，成员国需要建立从消费者处回收并再利用已使用包装的系统，以实现欧盟的再循环目标。这就要求生产者在设计包装时，要使其更耐用、更易于重复使用、修理和回收。同时，生产者还需要资助和管理废旧包装的收集和分类的相关工作，以达到法律和政策规定的包装回收和再生目标。更进一步，生产者需要承担起其产品销售欧盟其他国家后，该国所要求的产品回收和垃圾处理等费用，包括回收废弃包装并进行垃圾分类的费用、回收物运输的费用、以及提升消费者环境保护意识的费用等。
随着我国经济的快速发展和人口的持续增长，环境问题日益突出，尤其是固体废物污染问题，为解决这一问题，我国政府也开始积极倡导生产者责任延伸制度。生产者责任延伸制度作为一种新型的环境管理制度，旨在通过强化生产者在产品全生命周期中的环保责任，推动企业降低产品在生产、使用、回收和处理等环节对环境的影响，从而实现绿色生产和循环经济的目标。本文将梳理中国法下的生产者责任延伸制度相关法规政策，并结合循环经济的政策导向，分析生产者责任延伸制度对市场主体的影响。
2. 中国生产者责任延伸制度相关政策梳理
2008年颁布的《循环经济促进法》中首先提出了生产者责任延伸制度的表述，规定：“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收”。2016年，《生产者责任延伸制度推行方案》出台，其中规定“在电器电子产品、汽车产品、铅酸蓄电池、饮料纸基复合包装领域推行生产者责任延伸制度”。随后，国家也陆续在相关领域推出试点文件，包括《电器电子产品生产者责任延伸试点工作方案》《饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度实施方案》等。2020年出台的《固体废物污染环境防治法》以及2022年出台的《工业领域碳达峰实施方案》进一步明确“生产者责任延伸制度”的原则，并提出“围绕电器电子、汽车等产品，推行生产者责任延伸制度”。
生产者责任延伸制度相关政策内容详见下表：
法规名称
出台时间
内容
《四部委关于开展电器电子产品生产者责任延伸试点工作通知》（工信部联节函〔2015〕301号）
2015年7月6日
主要目标：通过3年试点，树立一批生产者责任延伸标杆企业，培育一批包括行业组织在内的第三方机构，扶持若干技术、检测认证及信息服务等支撑机构，形成适合不同电器电子产品特点的生产者责任延伸模式。
主要内容：建立回收体系；推动资源化利用；开展协同创新。
《生产者责任延伸制度推行方案》（国办发〔2016〕99号）
2016年12月25日
定义：生产者责任延伸制度是指将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度，要求生产者通过开展产品生态设计、使用再生原料、保障废弃产品规范回收利用和安全处置、加强信息公开等，落实其全生命周期资源环境责任。
二、责任范围
（一）开展生态设计。生产企业要统筹考虑原辅材料选用、生产、包装、销售、使用、回收、处理等环节的资源环境影响，深入开展产品生态设计。具体包括轻量化、单一化、模块化、无（低）害化、易维护设计，以及延长寿命、绿色包装、节能降耗、循环利用等设计。
（二）使用再生原料。在保障产品质量性能和使用安全的前提下，鼓励生产企业加大再生原料的使用比例，实行绿色供应链管理，加强对上游原料企业的引导，研发推广再生原料检测和利用技术。
（三）规范回收利用。生产企业可通过自主回收、联合回收或委托回收等模式，规范回收废弃产品和包装，直接处置或由专业企业处置利用。产品回收处理责任也可以通过生产企业依法缴纳相关基金、对专业企业补贴的方式实现。
（四）加强信息公开。强化生产企业的信息公开责任，将产品质量、安全、耐用性、能效、有毒有害物质含量等内容作为强制公开信息，面向公众公开；将涉及零部件产品结构、拆解、废弃物回收、原材料组成等内容作为定向公开信息，面向废弃物回收、资源化利用主体公开。
纳入行业包括：电器电子产品、汽车产品、铅酸蓄电池、饮料纸基复合包装。
目标：到2020年，生产者责任延伸制度相关政策体系初步形成，到2025年基本完善，产品生态设计普遍推行，重点产品的再生原料使用比例达到20%，废弃产品规范回收与循环利用率平均达到50%。
《中华人民共和国循环经济促进法》
2018年10月26日修正
第十五条“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收”
第十九条“优先选择采用易回收、易拆解、易降解、无毒无害或者低毒低害的材料和设计方案”
《饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度实施方案》（发改办环资〔2020〕929号）
2020年12月16日
饮料纸基复合包装是以纸材为基本结构材料，与铝等其他材料经过复合工艺构成的存放饮料（如乳品）的包装。
主要延伸责任包括：开展生态设计；加强信息公开；规范回收利用；发布履责报告。
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》
2020年9月1日起施行
第六十六条“国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度。电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者应当按照规定以自建或者委托等方式建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系，并向社会公开，实现有效回收和利用。国家鼓励产品的生产者开展生态设计，促进资源回收利用。
《汽车产品生产者责任延伸试点实施方案》（工信部联节函〔2021〕129号）
2021年5月26日
提出通过试点工作形成适合我国国情的汽车产品生产者责任延伸实施模式。到2023年，报废汽车规范回收水平显著提升。
《工业领域碳达峰实施方案》（工信部联节〔2022〕88号）
2022年7月7日
大力发展循环经济，加强再生资源循环利用，围绕电器电子、汽车等产品，推行生产者责任延伸制度。推动新能源汽车动力电池回收利用体系建设。
3. 政策关注要点及对市场主体的影响
在中国法项下，生产者责任延伸制度是指将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度。该制度要求生产者通过开展产品生态设计、使用再生原料、保障废弃产品规范回收利用和安全处置、加强信息公开等，落实其全生命周期资源环境责任。在目前的制度框架下，生产者责任延伸制度大多停留在较为宽泛的原则性规定的层面，欠缺明确、具体的操作细则，在生产者需缴纳相关费用等承担强制责任的层面也并无明确的规定。
目前在我国推行生产者责任延伸制度的领域主要包括：电器电子、铅蓄电池、汽车产品、饮料纸基复合包装等。2020年出台的《饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度实施方案》以及2021年出台的《汽车产品生产者责任延伸试点实施方案》就是在相关领域开展的制度探索。在相关领域的制度探索不仅可为该领域自身的绿色发展提供帮助，也将为其他领域推行生产者责任延伸制度提供有益借鉴，生产者责任延伸制度在未来也将扩展至更多领域，并进一步细化。
当前中国法项下的生产者责任延伸制度未对生产者承担强制责任做出明确规定，仅在生产者建立废旧产品回收体系、实现有效回收利用、参与生态设计等方面采取鼓励措施。如未来该制度进一步发展并细化，要求生产者承担下游产品处理的强制责任，可能对企业的成本产生一定影响，并要求相关市场主体在下游产品回收的技术创新、信息披露等方面提出更高的要求。
随着“静脉产业”的形成、再制造工程不断发展，制度层面对环境友好材料和产业生态化越来越重视，循环经济理念在全社会也越来越深入，目前已经有越来越多行业的企业开始将目光扩展到自己产品的全生命周期，生产者责任延伸制度不仅是政策倡导的方向，更是对企业的可持续发展、绿色发展有着积极意义。
4. 结语
随着我国经济社会的快速发展，环境问题日益凸显，走绿色发展、循环发展之路已成为社会各界的共识。通过建立生产者责任延伸制度，可以鼓励企业更加积极地承担环境保护的责任，从源头上减少污染物的产生，同时也可以促使企业更加关注其生产产品的环境友好性，提高资源利用率和绿色生产水平，从而实现经济与环境的双赢。此外，该制度还可以引导消费者转向更加环保的产品和消费行为，树立绿色消费观念，支持绿色产品和服务。在生产者责任延伸制度的推进过程中，通过政策扶持、企业参与和公众意识的提升，由政府、企业和公众和其他利益相关方形成合力，可以为循环经济的发展以及经济社会的可持续发展提供助力。
