有敬畏才知行止——校外培训行政处罚新规出台
2023.10.17 余苏 廖颖华
随着“双减”政策不断深化实施，教育部通过在全国各地建立社会监督员队伍，拓宽社会监督渠道，发动社会各界积极参与校外培训治理，在此过程中不断发现、解决各地出现的校外培训共性问题。但与此同时，在校外培训监管执法过程中，教育主管部门遇到的很多问题无法找到直接法律依据，以及无法得到妥善解决，造成实践中无法可依的局面。为此，教育主管部门整合了近年来在校外培训执法行动中遇到的问题，结合其执法处罚的工作实际与不断提升的执法需要，加强校外培训治理。
教育部曾于2022年11月23日发布《校外培训行政处罚暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），面向社会公开征求意见，现于2023年8月23日正式发布《校外培训行政处罚暂行办法》（以下简称“《正式稿》”）。《正式稿》共四十四条，分为总则、实施机关、管辖和适用、违法行为和法律责任、处罚程序和执行、执法监督及附则六个章节，将于2023年10月15日起正式实施，为各地整治校外培训提供监管执法指引及明确的法律依据。
在《征求意见稿》通过教育部官网向社会公开征求意见期间，我们曾对《征求意见稿》提出了若干修改建议，希望能为《校外培训行政处罚暂行办法》的修订、完善尽绵薄之力。经比对《正式稿》在《征求意见稿》的修订情况，我们欣然地发现，相关修改建议得到了教育部门的积极反馈并在《正式稿》中有所体现。下面我们通过《正式稿》重要条文较《征求意见稿》的修订情况进行简析，以供大家更好的理解校外培训机构监管的立法原意及具体规定。
序号 | 开放类别 | 说 明 |
第四条 校外培训主管部门及其工作人员对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私，应当依法予以保密。 校外培训主管部门及其工作人员为履行法定职责处理个人信息，应当依照法律、法规规定的权限、程序进行，不得超出履行法定职责所必需的范围和限度。 | 第四条 对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私，应当依法予以保密； 为履行法定职责处理个人信息，应当依照法律、法规规定的权限、程序进行，不得超出履行法定职责所必需的范围和限度。 | 由于校外培训主管部门有权委托符合行政处罚法规定条件的组织协助执法，同时综合行政执法部门、乡镇人民政府、街道办事处在行政执法中亦具有相关行政处罚权限，本条文修改后就扩大了国家秘密、商业秘密及个人隐私保密、个人信息处理的相关义务主体，不应仅限于校外培训主管部门及其工作人员，更加保护行政相对人的合法权益。 |
第五条 校外培训行政处罚的种类包括： （一）警告、通报批评； （二）罚款、没收违法所得、没收非法财物； （三）责令停业； （四）吊销许可证； （五）限制从业； （六）法律、法规规定的其他行政处罚。 | 第五条 校外培训行政处罚的种类包括： （一）警告、通报批评； （二）罚款、没收违法所得、没收非法财物； （三）责令停止招收学员； （四）责令停止举办； （五）吊销许可证件； （六）限制从业； （七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。 | 在“责令停止举办”前新增“责令停止招收学员”的行政处罚措施，也就是允许对现有学员继续进行培训，这不仅有效保护了现有学员的利益，令其已经购买的课程能够正常进行，而且还实质维护了社会秩序的稳定，避免立即停业给学生家长和教师带来动荡，这体现了执法的温度，也体现了立法的艺术。 |
第八条第二款 经审批的线上校外培训机构违法行为的行政处罚，由机构审批机关管辖，违法行为发生地或者损害结果发生地省级人民政府校外培训主管部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。未经审批进行线上校外培训活动的，由违法行为发生地或者损害结果发生地省级人民政府校外培训主管部门管辖。 | 第九条 对经审批的线上校外培训机构违法行为的行政处罚，由机构审批机关管辖；对未经审批进行线上校外培训活动的行政处罚，由违法主体所在地省级人民政府校外培训主管部门管辖。 违法行为发生地省级人民政府校外培训主管部门先行发现线上校外培训违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖，机构审批地或者违法主体所在地校外培训主管部门应当依法予以协助。 | 《正式稿》第八条至第十一条花了较大篇幅进一步厘清了校外培训违法行为的管辖问题，这确实也是实践中常常遇到的执法难题。线上机构和线下机构的管辖主体不同，线上机构中经审批机构和未经审批机构的管辖主体也不同，还有级别管辖和地域管辖的冲突解决，对这些问题做出相应规定确有必要。 |
第十条 上级人民政府校外培训主管部门认为必要时，可以将本部门管辖的案件交由下级人民政府校外培训主管部门管辖。也可以直接查处下级部门管辖的校外培训违法案件，或者将某个下级部门管辖的校外培训违法案件指定其他下级部门管辖。 | 第十一条 上级人民政府校外培训主管部门有权直接查处下级部门管辖的校外培训违法案件。 上级人民政府校外培训主管部门可以将某个下级部门管辖的校外培训违法案件指定其他下级人民政府校外培训主管部门管辖。 | |
第十五条 当事人有下列情形之一，应当依法从重处罚： （一）实施校外培训违法行为被处理后两年内再次实施校外培训违法行为的； （二）危害后果严重，造成严重恶劣社会影响的； （三）同时违反突发事件应对措施的； （四）伪造、涂改或者转移、销毁证据的； （五）拒绝、阻碍或者以暴力威胁行政执法人员执法的； （六）法律、法规、规章规定其他应当从重处罚的。 | 第十六条 当事人有下列情形之一，应当依法从重处罚： （一）实施校外培训违法行为被处理后两年内再次实施校外培训违法行为的； （二）危害后果严重，造成严重恶劣社会影响的； （三）同时违反突发事件应对措施的； （四）伪造、涂改或者转移、销毁证据的； （五）拒绝、阻碍或者以暴力威胁行政执法人员执法的； （六）属于中小学在职教师且培训内容为学科类校外培训的； （七）法律、法规、规章规定其他应当从重处罚的。 | 本条新增了一种应予处罚的情形“中小学在职教师且培训内容为学科类校外培训”，特别再次强调了教育部门对于在职教师进行校外补课行为的“零容忍”。 |
第十七条 自然人、法人或者其他组织变相违规开展校外培训，有下列行为之一的，由所在地县级以上人民政府校外培训主管部门会同其他有关部门责令改正，退还所收费用，予以警告或通报批评；情节严重的，处5万元以下罚款；情节特别严重的，处5万元以上10万元以下罚款： （一）通过即时通讯、网络会议、直播平台等方式有偿开展校外培训的； （二）利用居民楼、酒店、咖啡厅等场所有偿开展“一对一”“一对多”等校外培训的； （三）以咨询、文化传播、素质拓展、思维训练、家政服务、家庭教育指导、住家教师、众筹私教、游学、研学、夏令营、托管等名义有偿开展学科类培训的； （四）其他未经审批开展校外培训，尚不符合本办法第十六条规定条件的。 | 第十八条 自然人、法人或者其他组织变相开展学科类校外培训，尚不符合本办法第十七条规定条件，有下列行为之一的，由所在地县级以上人民政府校外培训主管部门会同其他有关部门责令改正，退还所收费用，予以警告或通报批评；情节严重的，处5万元以下罚款；情节特别严重的，处5万元以上10万元以下罚款： （一）通过即时通讯、网络会议、直播平台等方式有偿开展校外培训的； （二）利用居民楼、酒店、咖啡厅等场所有偿组织开展“一对一”“一对多”等校外培训的； （三）以咨询、文化传播、素质拓展、竞赛、思维训练、家政服务、家庭教育指导、住家教师、众筹私教、游学、研学、冬夏令营、托管等名义有偿开展校外培训的； （四）其他未经审批开展学科类校外培训，尚不符合本办法第十七条规定条件的。 | 我们在对《征求意见稿》提出的若干修改建议中，曾经提出本条款适用范围应与《教育部办公厅关于坚决查处变相违规开展学科类校外培训问题的通知》（以下简称“《查处变相违规校外培训问题通知》”）的监管范围保持一致，即不应将学科类校外培训及非学科类校外培训均纳入监管。因为《查处变相违规校外培训问题通知》只明确了合规性学科类校外培训的标准1，同时把7类违规学科类校外培训行为认定为隐形变异形态。针对上述，《正式稿》接受了我们对《征求意见稿》原第十七条的修订建议，明确本条款适用范围仅为学科类校外培训，排除适用于非学科类校外培训。 |
第十八条 自然人、法人或者其他组织知道或应当知道违法校外培训活动的情况存在，为开展校外培训提供场所的，由县级以上人民政府校外培训主管部门会同其他有关部门责令限期改正；逾期拒不改正的，予以警告或者通报批评。 网络平台运营者为其用户通过即时通讯、网络会议、直播平台等方式开展线上校外培训提供服务的，适用前款规定处理。 | 第十九条 自然人、法人或者其他组织知道或者应当知道违法校外培训活动的情况存在，仍为其开展校外培训提供场所的，由县级以上人民政府校外培训主管部门会同其他有关部门责令限期改正；逾期拒不改正的，予以警告或者通报批评。 网络平台运营者知道或者应当知道其用户通过即时通讯、网络会议、直播平台等方式违法开展线上校外培训，仍为其提供服务的，适用前款规定处理。 | “知道或应当知道”的违法构成条件适用于网络平台运营者，其实质是增加了网络平台运营者对于用户开展校外培训活动的事前、事中、事后全环节的合规审核义务，此举无疑使网络平台运营者时刻暴露于行政监管执法风险敞口中，并相应增加了网络平台运营者的合规成本。 因为在现行国内法律体系框架下，网络平台运营者扮演的主要是网络技术服务提供者的角色，除非相关法律法规明确规定，网络平台运营者不必然对用户使用网络平台负有相关审查义务。在《正式稿》出台之前，相关法律法规并未要求网络平台运营者需要对用户使用网络平台开展相关校外培训活动负有专项审核义务。 |
第二十条 校外培训机构违反法律、行政法规和国家有关规定开展培训活动，或者管理混乱，有下列行为之一的，由县级以上人民政府校外培训主管部门或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停业、吊销许可证： （一）违背国家教育方针，偏离社会主义办学方向，阻碍国家教育制度实施的； （二）培训内容违反法律法规和国务院校外培训主管部门有关规定，影响未成年人身心健康的； （三）与中小学联合招生等违反招收学员规定的； （四）超前超纲开展学科类培训的； （五）培训时间违反法律法规和国务院校外培训主管部门有关规定的； （六）校外培训机构从业人员、兼职人员的聘任与管理违反法律、法规和国务院校外培训主管部门有关规定的； （七）校外培训机构收费价格、收费行为、预收费管理等违反法律法规和国务院校外培训主管部门有关规定的； （八）线上校外培训包含与培训无关的网络游戏内容及链接的； （九）线上校外培训未按照国务院校外培训主管部门有关规定留存培训内容、培训数据、直播培训影像的； （十）其他违反民办教育促进法第六十二条和民办教育促进法实施条例第六十三条的行为。 校外培训机构有前款第（一）（二）（三）项规定行为的，从重处罚。
第二十四条 校外培训机构违反其他法律法规，存在违规发布广告、价格违法、违规处理个人信息等行为的，由有关部门在各自职责范围内依照有关法律法规予以处罚。 | 第二十一条 校外培训机构违反法律、行政法规和国家有关规定开展培训活动，有下列行为之一的，由县级以上人民政府校外培训主管部门或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招收学员、吊销许可证件： （一）违背国家教育方针，偏离社会主义办学方向，阻碍国家教育制度实施的； （二）培训内容违反法律法规和国务院校外培训主管部门有关规定，影响未成年人身心健康的； （三）超前超标开展学科类培训的； （四）培训时间违反法律法规和国务院校外培训主管部门有关规定的； （五）其他违反法律、行政法规和国家有关规定开展培训活动的。 校外培训机构有前款第（一）（二）项规定行为的，从重处罚。
第二十二条 校外培训机构管理混乱，有下列行为之一的，由县级以上人民政府校外培训主管部门或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招收学员、吊销许可证件： （一）与中小学联合招生等违反规定招收学员的； （二）校外培训机构从业人员的聘任与管理违反法律、法规和国务院校外培训主管部门有关规定的； （三）校外培训机构收费价格、收费行为、预收费管理等违反法律法规和国务院相关部门有关规定的； （四）线上校外培训包含与培训无关的网络游戏内容及链接的； （五）线上校外培训未按照国务院校外培训主管部门有关规定留存培训内容、培训数据、直播培训影像的； （六）校外培训机构违法违规发布广告的； （七）其他管理混乱严重影响教育教学的。 校外培训机构有前款第（一）项规定行为的，从重处罚。 | 《正式稿》将“违法培训活动”与“培训机构管理混乱”做为两类独立、性质不同的违规行为进行明确区分。其中“培训机构管理混乱”的违规行为特别新增了“校外培训机构违法违规发布广告的”的情形。 上述违法行为性质的厘清，有利于校外培训主管部门在执法实践中根据具体违规情形准确选择适用相应的规定进行处罚，给予当事人更具针对性的行政执法指导及教育。 此外，“违反法律、行政法规和国家有关规定开展培训活动”与“校外培训机构管理混乱”两种违规行为，《正式稿》对其情节严重情形的处罚力度有所减轻，由“责令停业”调整为“停止招收学员”的处罚措施，更为符合实际需要。 |
无规矩不成方圆，有敬畏才知行止。很显然《正式稿》的出台将进一步加强对校外培训机构的监管，对于校外培训机构、广大学生及家长、校外培训机构教师等多方主体均产生深远的影响。结合近年来教育主管部门在校外培训机构整改执法行动中遇到的问题，一方面校外培训机构众多且分散，违规行为隐蔽，监管难度较大；另一方面地方政府亦可能缺乏足够的执法依据和执法力量落实监管，可以预见，《正式稿》出台后的贯彻实施仍面临相当的困难和挑战，要实现其预期效果需要各方共同努力，让我们共同拭目以待。
1. “合规性学科类校外培训一般是指证照齐全的校外培训机构，在登记的培训场所和规定的培训时间，由其所聘请的具有教师资格的培训人员，按照规定的培训方式，面向中小学生提供的符合培训内容要求的学科类培训服务”
