美国外国投资委员会发布2022年度报告

引 言

2023年7月31日，美国外国投资委员会 (Committee on Foreign Investment in the United States, “CFIUS”)发布了向国会提交的2022年度报告（Annual Report to Congress CY 2022，“2022年度报告”）¹。该报告就2022年CFIUS的投资审查活动提供了汇总数据及图表，并就审查趋势提供见解。2022年度报告主要分为三部分：1) 受管辖交易(Covered Transaction)；2) 关键技术(Critical Technologies)；3) 抵制以色列或不禁止恐怖组织的国家在美国的外国直接投资(Foreign Direct Investment In The United States By Countries That Boycott Israel Or Do Not Ban Terrorist Organizations)。

本文将总结2022年度报告中与中国企业相关的主要内容，以期探讨CFIUS的投资审查特点及方向，并对中国企业的涉美投资提出建议。

一、CFIUS审查的法律依据及具体程序简介

CFIUS审查的法律依据为1950年《国防生产法》第721条，后由第11858号行政令以及《联邦法规》第31篇第八章的规定修订补充。2020年，美国发布《外国投资风险审查现代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018, “FIRRMA”)，将涉及关键技术(Critical Technology)、关键基础设施(Critical Infrastructure)和敏感个人数据(Sensitive Personal Data) (合称“TID”)的非控制型交易纳入CFIUS审查范围，并将ECRA下受管控的新兴和基础技术列入关键技术。

对于FIRRMA要求强制申报的交易和自愿申报的交易，交易方可以选择提交简易申报(Declaration)或正式申报(Notice)（以下统称“申报”）。正式申报的审查流程较简要申报更为复杂，但CFIUS有权将简易申报的交易转为正式申报。此外，针对未申报交易，如果CFIUS有理由相信交易受CFIUS管辖并可能引起国家安全问题，CFIUS也有权开展审查，即使该交易已经完成，即，CFIUS有追溯审查的权利。

如果CFIUS认为交易不涉及国家安全问题，或缓解措施能有效解决国家安全顾虑，CFIUS将终止审查。否则，除非交易双方选择放弃交易，CFIUS会将调查结果提交至总统，由总统决定交易可以继续，或应当暂停甚至被禁止。

二、受管辖交易的审查情况

2022年CFIUS审查的交易总数为440个，略高于2021年的436个，其中简易申报(Declaration)的数量为154份，正式申报(Notice)的数量为286份。

1. 简易申报

2022年的简易申报总数为154份，与2021年的164份相比略有回落。针对简易申报， CFIUS可做出以下决定：（1）CFIUS有理由相信交易可能对美国国家安全构成威胁的，可要求交易方提交正式申报；（2）基于简易申报信息无法做出决定的，可要求交易方提交正式申报；（3）基于简易申报信息直接发起单方审查；（4）结束审查。2022年，CFIUS未采取进一步行动直接结束审查的交易数量为90，占比约58%，但报告并未披露这些交易涉及的国家；要求提交正式申报的交易数量为64。

从行业看，2022年简易申报数量居多的行业主要为电力行业、科学研发服务行业、软件开发行业、半导体及其他电子元件制造业、航空航天产品及零部件制造、数据处理托管及相关服务行业、建筑工程及相关服务行业等。

从简易申报来源的国家看，加拿大是2022年简易申报最多国家（占比14%），同时也是2020年至2022年简易申报来源最多的国家。2022年来自中国的简易申报总数仅为5份（占比2%）。

2. 正式申报

在上述286份正式申报中， CFIUS对其中的162份开展了审查期以外额外45天的调查，占比约57%，表明CFIUS对申报的审查态度较为慎重。

在全部正式申报中，CFIUS针对52份申报提出了缓解措施，88份正式申报被撤回（其中68份正式申报的交易方重新提交了新的申报；12份正式申报的交易方被CFIUS告知无法找到解决美国国家安全顾虑的缓解措施或交易方不愿意接受CFIUS的缓解措施，最终放弃了交易；8份正式申报的交易方出于商业原因最终放弃了交易），1份正式申报因为不完整被拒绝（reject），无提交至总统决定的交易。

从行业看，近十年来（2013-2022）受管辖交易涵盖的行业范围较广，主要包括金融、信息和服务；制造业；采矿、公用事业和建筑；以及批发贸易、零售贸易和运输四大板块，其中金融、信息和服务所占比重最高，其次为制造行业。

• 2022年，金融、信息和服务业占 CFIUS正式申报中的 52%，在这一大类项下，专业、科学和技术服务占比最大（44%）。其他排名靠前的具体行业包括电信（15%）及出版业（互联网除外，占13%）。其他具体行业占比均低于10%。

  
  

• 制造业占2022年正式申报中的29%，其中占比较大的具体行业包括计算机和电子产品制造业（37%）以及运输设备制造业（17%）。

  
  

• 采矿、公用事业和建筑占2022年正式申报中的13%，其中占比较大的具体行业包括公用事业行业（67%）、农业和林业、石油和天然气开采以及专业贸易承包。

  
  

• 批发贸易、零售贸易和运输占2022年正式申报中的6%，其中占比较大的具体行业包括运输支持活动（44%）及商业批发商、耐用品行业（31%）。

从正式申报来源的国家看，2022年，新加坡投资者的正式申报数量最多，占12.9%，其次是中国和英国投资者，分别占12.6%和6.3%。在2020年至2022年的三年期间，来自中国投资者的正式申报数量最多，占13.0%，其次是日本和新加坡投资者，各占8.1%（各60份正式申报），可见中国仍然是提交正式申报最多的国家之一。

除了对上述已申报交易的处理，CFIUS进一步在2022年度报告中表达了对未申报交易的关注。2022年，CFIUS 使用多种方法来识别未申报的交易，包括机构间转呈（interagency referrals）、来自公众的情报（tips from the public）、媒体报道、商业数据库和国会通知。未来CFIUS也将继续寻找潜在方法加强对未申报交易的识别，包括继续雇用专职人员以及加强现有工作人员培训等。

三、关键技术审查

针对涉及关键技术的交易，CFIUS在进行审查时将主要评估以下因素：（1）是否有可信证据表明一个或多个国家或公司采取协调战略，收购涉及关键技术研究、开发或生产的美国公司；（2）是否存在外国政府针对美国私营公司的工业间谍活动，旨在获取与关键技术相关的商业秘密。就“间谍活动”的审查情况，CFIUS认定中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜等外国投资者对美国的经济、工业和网络间谍活动继续对美国的繁荣、安全和竞争优势构成重大威胁。代表上述国家工作的外国情报机构和威胁行为者可能采取的“窃取美国商业机密和专有信息”的行为将被认定为对美国最持久和最普遍的网络情报威胁。

根据年度报告，2022年CFIUS共审查了181份关键技术领域的申报，涉及的主要行业包括机械制造（84份，46%）、电信（36份，20%）及专业、科学和技术服务（34份，19%）等。中国于2022年共提交8份关于关键技术领域的申报，仅占所有关键技术申报的4%，该数量也较2021年的10份略有下降，可见中国投资者针对美国关键技术行业的投资较为谨慎。

四、CFIUS审查的关注重点

CFIUS审查的重点为交易是否会构成国家安全风险。在进行具体审查时，CFIUS将考虑“受管辖交易”是否涉及如下因素：

是否向美国政府机构或具有国家安全职能的机构提供产品和服务；

是否提供可能暴露国家安全漏洞的产品或服务，包括交易是否会增加利用特定美国企业在供应链中的地位的风险；

是否涉及经营、生产或供应可能影响美国国家安全的产品或服务，例如关键基础设施公司；是否涉及能源生产，包括开采、发电、传输和分配；是否涉及影响国家交通运输系统的公司；是否涉及提供电信系统或信息技术基础设施公司；是否涉及可能对美国金融体系产生重大影响的公司；

• 是否有权访问机密信息或敏感的政府或政府合同信息，包括有关员工的信息；

  
  

• 是否参与国防、安全和相关执法部门活动，包括与武器弹药制造、航空航天、卫星和雷达系统相关的活动；

  
  

• 是否涉及损害美国国家安全的先进技术，包括从事设计和生产两用设备或组件。例如，从事设计、生产或提供涉及网络安全、网络和数据安全的商品和服务的企业；生产半导体制造设备、设计集成电路和制造集成电路的企业；以及生物技术行业企业；

  
  

• 是否从事受美国出口管制法律管辖技术、商品、软件或服务的研发、生产或销售；

  
  

• 是否从事对敏感系统、网络或数据库具有访问权限的业务；

  
  

• 是否属于对国家安全有重大影响的领域，该领域替代供应商很少，或行业美国技术竞争力的丧失将损害国家安全；

  
  

• 是否有助于将美国关注技术转让给第三方从而损害国家安全；

  
  

• 是否在军事或其他敏感的美国政府设施附近拥有业务或设施；

  
  

• 是否有权访问有关美国人的潜在敏感数据，例如健康或生物数据；

  
  

• 是否帮助外国收集美国目标情报。

对于实施具体投资的外国人，将考虑其：

• 是否受外国政府控制；

  
  

• 是否来自核扩散或其他在国家安全问题上有不良记录的国家；

  
  

• 是否在单个涉及国家安全的行业或供应链中进行多次收购或投资，包括原材料、相关技术、工具和设备的研发以及制造能力；

  
  

• 是否展现了损害美国国家安全的能力及意图；

  
  

• 是否与可能采取可能损害美国国家安全的行动的第三方有重要联系；

  
  

• 是否在受制裁国家具有业务历史。

中国企业，包括中国企业控股或参股的投资者均属于CFIUS的重点关注对象。

五、CFIUS审查趋势以及对中国企业的建议

根据2022年度报告发布的数据，CFIUS审查体现了以下特点：

• CFIUS持续加强投资审查。根据数据统计情况，2022年CFIUS收到的申报数量为历年来最多。结合十年以来的申报数据，CFIUS申报在近十年来整体呈现上升趋势。此外，CFIUS明确表示将加强对未申报交易的关注，进一步表明了其拟加强审查的决心。

  
  

• CFIUS对美国敏感数据的关注不断升高。金融、信息和服务业的申报数量急剧增加，近两年该行业大类的正式申报更是稳定占据正式申报总量的一半以上。从金融、信息和服务业项下的具体行业可见，诸如数据处理、信息服务、电信、专业、科学和技术服务等，均属于与数据安全显著相关的行业。随着信息安全受到的关注不断提高，预计CFIUS未来关于金融、信息和服务业的关注仍然将维持在高位。

  
  

• 来自中国的申报数量略有下降。2022年，来自中国的CFIUS申报总数为41，较2021年的45略有回落。针对关键技术申报，2022年的8项申报较之2021年的10项稳中有降。从申报种类看，来自中国的CFIUS申报主要为正式申报，且涉及关键技术申报的数量十分有限。可以看出，中国投资者在涉及美国投资，特别是关键技术领域投资方面总体保持谨慎。此外，中国投资者主要采用正式申报方式，可能是为了避免简易申报导致CFIUS审查的不确定性。

中国企业在开展投资活动（包括对有美国业务的中国企业的投资）的过程中，需谨慎评估交易是否可能涉及CFIUS审查风险。根据风险评估的结果，妥善安排交易模式和交易条款，降低交易被审查的概率和风险。如确实无法避免被审查的风险，可以考虑向CFIUS主动披露或申报，并根据交易性质和情况妥善选择申报策略，提高交易的成功率。

1. https://home.treasury.gov/system/files/206/CFIUS%20-%20Annual%20Report%20to%20Congress%20CY%202022_0.pdf