对外承包工程“放管服”改革之《对外承包工程项目备案立项管理办法（征求意见稿）》快评

2023.09.21 周显峰田野杜照康

概要

为进一步完善对外承包工程管理，促进对外承包工程高质量发展，根据《对外承包工程管理条例》、《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（国务院令第676号）和《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号）等，2023年9月15日，商务部公布了《对外承包工程项目备案立项管理办法（征求意见稿）》（下称“本办法”），向社会公开征求意见，这也再次体现了商务主管部门对中国企业对外承包工程项目加强事中事后监管的行政管理方向。

本篇文章将结合主管部门此前发布的对外承包工程项目备案/报告事宜的有关文件，对本办法进行简要介绍与评析。

一、历史沿革

关于中国企业对外承包工程项目的备案/报告管理，国务院、商务部等主管部门曾先后下发文件予以规定：

（一）国务院《对外承包工程管理条例(2017修订)》

为规范对外承包工程，促进对外承包工程健康发展，2008年7月21日，国务院发布《对外承包工程管理条例》，其包括总则、对外承包工程资格、对外承包工程活动、法律责任、附则五个章节。2017年3月1日，国务院出台《对外承包工程管理条例(2017修订)》¹（下称“《条例》”），其中删除了此前2008年版本中的第二章（对外承包工程资格）和第二十四条，这也意味着对外承包工程单位应取得相应资格的要求被取消，体现了政府主管部门的简政放权，同时也能够助推更多企业“走出去”，参与到国际工程建设中。就对外承包工程项目的备案/报告事宜，该《条例》规定：1.对外承包工程的单位与境外工程项目发包人订立合同后，应当及时向中国驻该工程项目所在国使馆（领馆）报告；2.对外承包工程的单位在境外发生突发事件时，应立即向中国驻该工程项目所在国使馆（领馆）和国内有关主管部门报告；3.对外承包工程的单位应当定期向商务主管部门报告其开展对外承包工程的情况，并按照国务院商务主管部门和国务院统计部门的规定，向有关部门报送业务统计资料。并且，如违反上述规定，所涉企业还将承担一定的法律责任。

（二）商务部办公厅《关于做好对外承包工程项目备案管理的通知》（下称“2017年《通知》”）

此前《对外承包工程项目投标（议标）管理办法》（已失效）第二条规定：企业或其他单位以投标或议标方式承包合同报价金额不低于500万美元的境外建设工程项目，应当在对外投标或议标前按照本办法规定办理对外承包工程项目投标（议标）核准。而根据《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），上述对外承包工程项目投（议）标核准取消。2017年11月13日，为落实国务院决定，做好核准取消后的备案报告和事中事后监管，商务部办公厅发布《关于做好对外承包工程项目备案管理的通知》（商办合函[2017]455号），明确对外承包工程项目投（议）标核准取消后，商务主管部门对一般项目实行备案管理，而对在与我无外交关系国家（地区）承揽的项目、涉及多国利益及重大地区安全风险的项目仍按照特定项目管理。

（三）商务部《对外承包工程项目备案报告管理办法（征求意见稿）》（下称“2019年《征求意见稿》”）

为加强对外承包工程项目规范管理，促进对外承包工程业务健康发展，根据上述《条例》、《关于修改和废止部分行政法规的决定》（国务院令第676号）和《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发[2017]46号），2019年11月22日，商务部公布了《对外承包工程项目备案报告管理办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。该《征求意见稿》分为总则、备案管理、信息报告、监管服务、法律责任、附则共六章。但是，这一《征求意见稿》后来并未正式施行。

据了解，2019年《征求意见稿》起草的初衷是为了对作为行政法规的《条例》在部门规章层级做好有效衔接。而当时没有正式施行也是由于在征求社会意见后，考虑到针对对外承包工程的一般与特定项目应有不同的处理方式等因素，出于审慎和需进一步完善及优化的角度，另择期处之。

二、商务部《对外承包工程项目备案立项管理办法（征求意见稿）》（2023）的主要内容

本办法分为总则、备案管理、立项管理、信息报告、监管和促进、法律责任、附则共七章、五十条。主要内容具体如下：

（一）总则

第一章第二条明确了对外承包工程项目的范围和特定项目、一般项目的定义。本办法适用的对外承包工程项目（下称“工程项目”），是指中国境内注册企业（下称“企业”）承包的境外建设工程项目，包括工程的咨询、勘察、设计、监理、采购、施工、安装、调试、运营维护等，同时删除了2019年《征求意见稿》第二条中的“地质勘查、招标、造价、报废拆除”的表述。本办法所称特定项目，是指在与我无外交关系或者外交关系降级的国家开展的工程项目、涉及多国利益的工程项目、存在高风险的工程项目，以及其他按照《条例》规定确定的特定项目。特定项目以外的工程项目，为一般工程项目（下称“一般项目”）。

第三条明确了商务部和省级商务主管部门的相关责任主体地位。商务部和各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团商务主管部门（下称“省级商务主管部门”），应坚持统筹发展与安全，依法履行职责，加强对外承包工程的监管，积极防范化解各类风险。

第五条明确企业开展一般项目应当在商务主管部门办理备案。其中，商务部负责中央企业总部（含整体上市的股份有限公司³ ）开展一般项目的备案；省级商务主管部门负责注册地在本行政区域内的地方企业和中央企业所属企业开展一般项目的备案⁴ 。

第六条明确了商务部和省级商务主管部门针对企业开展特定项目时的职责划分。企业开展特定项目应当按照《条例》规定，经商务部会同国务院有关部门批准立项；省级商务主管部门负责监督指导注册地在本行政区域内的地方企业和中央企业所属企业，在开展特定项目前及时办理立项。与此相比，2017年《通知》第二条规定，特定项目办理由商务部统一负责，而2019年《征求意见稿》对此未予以明确。

第七条明确了企业“凡备案立项必报告”的原则。企业应向商务主管部门、中国驻工程项目所在国使（领）馆或者代管馆定期报告工程项目后续开展情况。而2019年《征求意见稿》第十三条规定，企业应向为其办理工程项目备案手续的商务主管部门及时报送项目关键环节信息。相比来看，本办法此处的报告对象是更为广泛的。此外，相较2019年《征求意见稿》的规定，就企业在境外发生相关突发事件时的报告对象，本办法亦予以明确规定。本办法第七条进一步规定，在境外发生突发事件⁵时，企业应当按照《条例》规定，及时妥善处理，并立即向中国驻工程项目所在国使（领）馆或者代管馆和国内有关主管部门报告。对此，2019年《征求意见稿》第十六条规定，企业遇到突发事件或重大不利事件时，原则上应在24小时内通过对外承包工程数据库报告。同时，本办法第七条还强调企业在报告工程项目信息时，应当遵守境内外数据信息保护的相关法律法规，这一点我们理解也是顺应当下世界各国不断加强数据保护与网络安全工作的形势。

第八条明确，企业通过商务部业务系统统一平台的对外承包工程项目管理应用（下称业务系统），办理工程项目备案立项，定期报告项目后续开展情况。业务系统操作指南由商务部发布。而就业务系统的选用，此前的2019年《征求意见稿》第二章则明确为“对外承包工程数据库”。

（二）一般项目的备案管理

第二章第九条明确了企业参与一般项目的备案节点。企业以投标或者议标方式参与一般项目的，应当在对外投标或者议标前完成对外承包工程项目备案。企业以其他方式参与一般项目的，应当在项目签约、实施前完成对外承包工程项目备案。

第十条至第十二条规定了企业应如何申请备案（包括备案信息的变更等）以及在备案申请符合要求或不符合要求时商务主管部门所做的不同的处理原则。

第十三条明确了企业取得备案回执的有效期及申请延期的权利。企业获得《备案回执》之日起2年以内，未对外投标或者签订工程项目合同的，《备案回执》自动失效。同时，企业可在《备案回执》失效前30个工作日以内，通过业务系统向出具《备案回执》的商务主管部门申请延期。

第十四条明确了在备案有效期内备案回执所载信息发生变动时企业应进行的操作流程。

（三）特定项目的立项管理

值得特别注意的是，相较2019年《征求意见稿》，本办法的第三章为新增章节，而本章所提到的“立项”一词，也是基于2019年《征求意见稿》的新增概念，这也集中体现了本办法背后相关主管部门的细致考量。本章第十五条明确了企业参与特定项目的立项节点。企业以投标或者议标方式参与特定项目的，应当在对外投标或者议标前完成对外承包工程项目立项。企业以其他方式参与特定项目的，应当在项目签约、实施前完成对外承包工程项目立项。未经批准立项，企业不得擅自参与特定项目。就立项各节点的设置，我们理解与前一章备案管理中要求一致。

第十六条明确了企业办理特定项目立项的办理流程及立项申请材料的具体要求等。第十七条至第十八条规定了在立项申请符合要求或不符合要求时商务主管部门不同的处理原则。

第十九条明确了企业取得立项回执的有效期及申请延期的权利。与前一章规定类似的是，企业在获得《立项回执》之日起2年以内，如果未对外投标或者签订工程项目合同的，《立项回执》也会自动失效。企业申请《立项回执》的延期、信息变更，参照本办法第十三条、第十四条规定的程序办理。

（四）企业的信息报告

第四章第二十条明确了企业进行信息报告的一般要求。企业应当在工程项目投标或者议标结果公布、合同签订、开工、完工后30个工作日以内，通过业务系统分别填报中标情况、签约情况、开工日期、完工日期等信息。对此，2017年《通知》第七条亦有规定，企业须在系统中填报备案项目的后续中标、签约、实施及完工等阶段进展情况。

此外，本办法第二十条进一步规定，工程项目开工后，企业应当在工程项目实施期间于每年1月和7月，通过业务系统填写《对外承包工程项目半年情况报告表》。相较而言，2019年《征求意见稿》第十四条的规定为“每半年后10个工作日内”，本办法规定时限更为明确。

第二十一条至第二十二条则规定企业应及时填写并提交报到材料和统计材料。

（五）主管部门的监督和促进

第五章明确了商务主管部门的岗位责任和监督职责，严格按照本办法规定为企业办理工程项目备案立项和信息报告。第二十五条规定，商务部主要负责对中央企业总部执行本办法情况的监督检查和违规查处；商务部驻各地特派员办事处按照商务部工作部署，负责对所联系地区企业执行本办法情况的监督检查。省级商务主管部门履行属地责任，负责对注册地在本行政区域内的地方企业和中央企业所属企业执行本办法情况的监督检查和违规查处。

第二十六条明确了企业违反相关规定受到处罚后的后果。企业违反《条例》和本办法规定受到处罚的，商务主管部门按照相关规定将企业违法违规行为纳入全国信用信息共享平台、“信用中国”网站等，与有关主管部门、驻外使（领）馆、金融机构和对外承包工程商会等行业组织等共享。

第二十七条对企业在参与对外工程项目之前的项目考核和评估维度进行了提示。商务主管部门应当督促和引导企业加强风险防范，在参与工程项目前，对项目所在国家和地区的政治、经济、外交、法律、安全环境，以及项目内容、地点、背景、资金来源和当地利益相关方态度等情况进行全面、系统、客观的考察和评估。

（六）法律责任

相比2019年《征求意见稿》第五章的规定，本办法第六章对企业未按本办法相关规定进行备案、立项、信息报告的法律责任予以了更加细化的规定。根据情节严重程度的不同，可能会存在由商务主管部门予以提醒、函询、约谈，或者予以警告、通报批评，并责令改正的后果，拒不改正或者情节严重的，将会对企业处以罚款；造成不良后果的，除对企业处以罚款之外，相关主要负责人还会被处以罚款。

此外，企业涉及违反《条例》规定情形的，应当按照《条例》予以行政处罚。企业存在《条例》第二十条、第二十一条或者第二十三条规定情形，被禁止在一定期限内对外承包新的工程项目的，商务主管部门在禁止期限内不予办理该企业的一般项目备案和特定项目立项。

除了对企业未履行相关义务应承担的法律责任进行了规定之外，该章节还提到，商务主管部门有关工作人员在执行本办法中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索取或者收受他人财物、泄露企业商业秘密的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（七）附则

在第七章的附则中，本办法进一步明确：

1. 第四十条：企业在香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区承包工程项目，参照本办法执行。

2. 第四十一条：本办法所称中央企业系指国务院国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业、中央和国务院管理的其他单位。

3. 第四十二条：事业单位及其他法人承包工程项目按照本办法执行。

4. 第四十三条：企业通过境外注册分公司承包工程项目的，或者与境外企业联合承包工程项目的，应当按照本办法规定办理备案立项和信息报告。两个以上企业联合承包工程项目的，应当由一家牵头企业办理备案立项和信息报告。企业依法将已备案立项的工程项目分包的，分包企业无需办理备案立项。对此，2019年《征求意见稿》第十条亦有类似规定：两个以上企业联合参与工程项目的，应由牵头企业办理备案。企业与境外企业联合参与工程项目的，应由企业办理备案。两个以上企业与境外企业联合参与工程项目的，应由牵头的企业办理备案。企业依法将工程项目分包的，分包企业不需按本办法规定办理备案。

5. 第四十四条：企业承包合同额在10亿美元以上（含10亿美元）的对外承包工程项目，在办理备案立项手续时，由商务部会同相关部门先开展会商，对项目风险进行评估。评估确认项目总体风险可控或者存在一定风险但基本可控的，由商务主管部门为企业办理相关手续；评估后确认项目风险较高或者风险过高的，由商务主管部门告知企业按存在高风险类特定项目申请立项。

6. 第四十六条：对外承包工程单位备用金管理按照《条例》以及商务部、财政部相关规定执行。

7. 值得注意的是，本办法第五十条明确，随着本办法在未来的施行，《商务部办公厅关于做好对外承包工程项目备案管理的通知》（商办合函〔2017〕455号）将同时废止。对此，2019年《征求意见稿》第三十六条中亦有明确。

三、小结

如上所述，在对外承包工程项目核准制取消后，备案立项管理一直处于立法上的真空状态，而2019年《征求意见稿》的搁置也颇为遗憾。本次《对外承包工程项目备案立项管理办法（征求意见稿）》的发布，使我们欣然看到过去一段时间主管部门就项目立项等问题更加全面、更为细致的考量。

念念不忘、必有回响。我们期待该征求意见稿在征求广泛社会意见后，能够破土而出，成为正式的管理办法，为我国对外承包工程企业起到更好的指点迷津的作用。

1. 前身为国务院于2008年发布并施行的《对外承包工程管

理条例》（中华人民共和国国务院令第527号）。

2. 对此，2019年《征求意见稿》第二十八条明确，特定项目包括：

（一）在与我无外交关系国家（地区）的工程项目；

（二）高风险国家（地区）的工程项目；

（三）跨境水利、公路、铁路等涉及多国利益的工程项目；（四）其他敏感国家和地区的工程项目。

3. 2019年《征求意见稿》第四条中的表述为“含整体上市的股份制公司”。