多边开发银行调查与制裁程序对比系列（三）——世界银行与欧洲投资银行异同点简析
一、前 言
近年来，越来越多的中国企业勇于开拓国际市场、发展海外业务，以承包商、分包商、供应商等不同角色参与到各类多边开发银行的融资项目中。各大多边开发银行在反腐败、反欺诈等领域制定了特殊的合规监管政策，并对腐败、欺诈、串通、胁迫等不当行为设置了相应的调查程序。对于可能发生的不当行为，相关多边开发银行会开展针对性的调查并采取不同的制裁措施。如果相关企业被制裁，则其将会被限制参与相关多边开发银行项目，同时参加非多边开发银行项目往往也会受到不利的声誉影响，遭受巨大的经济损失。
君合律师事务所是中国较早从事多边开发银行合规领域相关业务的内资律师事务所，在多年为客户提供服务的过程中积累了丰富的经验，曾协助过各大企业应对世界银行（“世行”）、亚洲开发银行、非洲开发银行、欧洲投资银行（“欧投行”）等不同多边开发银行合规调查及制裁的项目。在我们以往各类项目的工作经验中，中国企业受到世界银行调查或制裁的情况最为常见，其次是亚洲开发银行和非洲开发银行。但在我们近期的业务中，出现了越来越多中国企业被欧洲投资银行等其他多边开发银行合规调查的迹象。
结合我们的工作经验，本文就世界银行与欧洲投资银行（“欧投行”）的合规调查程序、制裁政策等规则进行归纳和类比介绍，以帮助各类企业在未来参与欧投行项目中加强项目评估，完善风险管控，降低合规风险。
二、欧洲投资银行调查及制裁程序——以世界银行为蓝本的比较
欧投行成立于1958年，是欧洲联盟（“欧盟”）的贷款机构，也是全世界最大的多边金融机构。1迄今为止，欧投行已经实施了超过一万亿欧元的投资，主要为气候、环境、创新、数字和人力资本、可持续能源等领域的项目提供贷款、担保、股权投资和咨询服务。2
与世行等多边开发银行的廉政合规政策相比，欧投行的合规调查与制裁政策虽然在打击欺诈、腐败行为有着共同的价值取向和目标，但其在具体标准、流程、注意事项方面与传统的“五大多边开发银行”存在较大差异。具体介绍说明如下。
（一）被制裁的不当行为
世行3 | 欧投行4 |
• 腐败行为，指直接或间接地提供、给予、接受或索取任何有价物以不正当地影响另一方的行为。 • 欺诈行为，指任何故意或不顾后果地误导或试图误导一方，以获得经济或其他利益或避免义务的行为或不作为（包括虚假陈述）。 • 强迫行为，指直接或间接损害或伤害，或威胁损害或伤害任何一方或一方的财产，以不正当地影响一方的行为。 • 共谋行为，指两方或多方为了达到不正当目的而进行的一种安排，包括对另一方的行为产生不正当的影响。 • 阻碍行为，指(a)蓄意破坏、伪造、修改或隐瞒证据材料，或向调查人员作出虚假陈述，以实质性阻碍世行对腐败、欺诈、胁迫或串谋行为指控的调查；和/或威胁、骚扰或恐吓任何一方，以阻止其披露其对与调查有关事项的了解或继续进行调查；或(b)旨在实质性阻碍世行行使合同规定的检查和审计权利的行为。 | • 腐败行为，指直接或间接地提供、给予、接受或索取任何有价物以不正当地影响另一方的行为。 • 欺诈行为，指任何故意或不顾后果地误导或试图误导一方，以获得经济或其他利益或避免义务的行为或不作为（包括虚假陈述）。 • 强迫行为，指直接或间接损害或伤害，或威胁损害或伤害任何一方或一方的财产，以不正当地影响一方的行为。 • 共谋行为，指两方或多方为了达到不正当目的而进行的一种安排，包括对另一方的行为产生不正当的影响。 • 阻碍行为，指(a)破坏、伪造、修改或隐瞒证据材料，或向调查人员作出虚假陈述，以阻碍调查；（b）威胁、骚扰或恐吓任何一方，以阻止其披露其对与调查有关事项的了解或继续进行调查；或（c）旨在实质性阻碍银行行使合同规定的检查和审计权利的行为。 • 盗窃行为，指在欧投行集团场景下实施的侵吞属于另一方的财产的行为。 • 滥用欧投行集团资源或资产，指使用欧投行集团资源或资产时故意或不顾后果实施的非法行为。 • 洗钱行为，指（a）明知财产来自犯罪活动，为了隐瞒或掩饰财产的非法来源或协助行为人逃避其法律后果而转换或转移财产；（b）明知财产来自犯罪活动，而隐瞒或掩饰财产的真实性质、来源、所在地、处置、转移、有关权利或所有权；（c）获取、占有或使用来自犯罪活动的财产；或（d）参与、合伙实施、企图实施上述行为，或为上述行为提供协助、教唆、便利、咨询。 • 资助恐怖主义，指以任何手段直接或间接提供或筹集资金，意图将资金全部或部分用于实施或帮助实施恐怖主义罪行的行为。 |
通过上述表格的对比可以发现，欧投行打击的不当行为范围与其他各大多边开发银行存在大量交叉和重叠之处。一方面，传统意义上的多边开发银行“五大不当行为”，即腐败、欺诈、强迫、共谋以及阻碍行为，毫无意外地出现在各大银行的调查与制裁范围中，无论是世行《预防和打击欺诈和腐败指南》（Guidelines on Preventing and Combating Fraud and Corruption in Projects Financed by IBRD Loans and IDA Credits and Grants）还是欧投行《反欺诈政策——关于预防和阻止欧洲投资银行集团活动中的禁止行为的政策》（EIB Group Anti-Fraud Policy——Policy on preventing and deterring prohibited conduct in European Investment Bank Group activities）均对“五大不当行为”作出了明确的界定和禁止性规定。而在此基础上，欧投行额外将盗窃行为和滥用银行资源/资产行为列为打击范围，这两项不当行为在广义上也符合其他多边开发银行禁止不当行为的目的和原则。
值得注意的是，欧投行还将洗钱行为与资助恐怖主义列入不当行为清单中。考虑到欧盟在反洗钱、反恐怖主义领域在全球范围内扮演的前沿角色，欧投行的不当行为清单也充分凸显了其富有“欧洲特色”的合规标准与调查视角。
（二）调查主体和程序
世行 | 欧投行 | |
调查 | 廉政局（Integrity Vice Presidency, INT） | 总检查局调查处（Inspectorate General’s Investigations Division, IG/IN） |
对调查的审核和裁决 | 第一级审核：暂停与取消资格办公室（Suspension and Debarment Officer, SDO） 第二级审核：制裁委员会（Sanction Board） | 审查不当行为调查结果：排除委员会（Exclusion Committee） 作出排除决定：管理委员会（Management Committee） |
司法上诉审查 | 无 | 上诉程序：欧盟法院（Court of Justice of the European Union） |
如果说欧投行对不当行为的认定标准只是在多边开发银行反腐败普遍原则基准上衍生出的“欧洲特色”，那么欧投行的调查和制裁程序则与世行、亚行、欧开行等多边开发银行的常规调查架构存在较大差别。
以世行为代表的各大多边开发银行普遍建立了一套“独立调查+二级制裁审查”的调查结构和制裁流程，即：
1. 首先由特定的调查部门（世行廉政局）对潜在的不当行为线索进行调查；
2. 调查部门认定存在不当行为后，需将调查结果、不当行为认定意见、证据材料等提交第一级审核部门（世行暂停与取消资格办公室）审查后，作出制裁决定；
3. 对于第一级审核部门的制裁决定不服的，被制裁主体可以向第二级审核部门（世行制裁委员会）提出上诉，由第二级审核部门审核后，作出终局性的制裁决定。
而在欧投行的调查制裁架构下：
1. 首先由总检查局调查处对潜在的不当行为线索进行调查；
2. 如经调查认定存在不当行为，需将调查结果和相关材料提交排除委员会进行审查；被调查主体有权向排除委员会提交答辩意见；
3. 如果排除委员会认为不当行为成立，则排除委员会需对被调查主体拟被实施的制裁措施提出“建议通知”（Notice of Recommendations），并提交管理委员会进一步审查；
4. 管理委员会对调查结果、建议通知等材料进行审查后，作出生效的排除决定。
通过上述对比可知，世行和欧投行在调查和制裁程序中，主要存在以下差别：
第一，在世行调查流程中，理论上各个环节的审查部门均有权限作出生效的制裁决定，只要被调查主体接受了在先审查部门的制裁意见，制裁决定即可生效，无需推进后续的审核环节；然而在欧投行的调查流程下必须完整经历“一层调查+二层审核”的三环节流程后方可作出生效制裁决定，且仅有管理委员会有权限作出制裁决定。
第二，两家银行的上诉复核机制存在显著差异。在世行程序下，如果被调查主体对世行暂停与取消资格办公室的制裁决定不服，可以向制裁委员会上诉，要求内部复核；而在欧投行程序下，管理委员会作出的排除决定即为欧投行的最终生效结果，被调查主体无权在欧投行内部进行申诉复核，但可以就管理委员会作出的排除决定向欧盟法院提起上诉，启动司法审查。世行与欧投行的上诉符合机制差异是由两家机构的不同地位决定的。根据世行的调查政策要求，世行的调查活动和制裁行为不受任何国内法规的约束，也不接受任何国内法院或区域司法机构的管辖，因此世行作出的制裁决定只能在世行内部提出上诉；但如前所述，欧投行是欧盟下属的贷款机构，受欧盟相关法令的约束，因此欧盟的司法机构有权限对欧投行的排除决定进行审查。
（三）制裁措施
世行5 | 欧投行6 |
• 批评（Reprimand） • 附条件免予取消资格（Conditional non-debarment） • 取消资格（Debarment） • 附解除条件的取消资格（Debarment with Conditional Release） • 赔偿（Restitution） | • 批评（Reprimand） • 排除（Exclusion） • 附条件免予排除（Conditional non-exclusion） • 附解除条件的排除（Exclusion with Conditional Release） • 合规监管人指导（Instruction of a Compliance Monitor） |
世行与欧投行对可采取的制裁措施的规定基本相似。世行《世界银行提供融资项目的制裁和和解程序》（Bank Procedure：Sanctions Proceedings and Settlements in Bank Financed Projects，“《制裁和和解程序》”）第9条规定了五项制裁措施，包括三项禁止性措施（取消资格、附条件免予取消资格、附解除条件的取消资格），一项赔偿性措施（对因不当行为受到损失的借款方和/或其他方作出赔偿），一项批评性措施。
与世行相比，欧投行《排除政策》（Exclusion Policy）并未对赔偿性措施作出规定。虽然欧投行将合规监管人指导单独列为可采取的制裁措施（即被制裁主体需在制裁期内接受第三方合规监管人对其诚信合规体系的考察、指导，以保证其内部控制流程满足欧投行的合规标准），但考虑到其他多边开发银行大多也一般将第三方合规监管人的监管程序作为被制裁主体解除制裁的必要条件，因此欧投行的此项制裁措施并不具有显著的特殊性。
（四）认定制裁措施的考量因素
世行7 | 欧投行8 |
• 不合规行为的严重程度； • 不合规行为造成损害的程度； • 对调查的妨碍； • 被世行或其他多边银行制裁的历史； • 减轻情节，包括在违规行为中起次要作用、主动修正不当行为、配合调查等； • 违反制裁程序的保密规定； • 依据世行《供应商资格政策》（Vendor Eligibility Policy）被认定为“不承担责任”（non-responsible）的期限； • 已被采取的临时制裁措施的期限； • 暂停与取消资格办公室或制裁委员会认定的其他相关的因素。 | • 不合规行为的严重程度； • 参与被禁止行为的程度(包括是否以次要角色参与不合规行为)； • 配合调查处调查的情况； • 对举报者、举报人或者证人进行报复的情况； • 知晓调查处的调查活动后是否继续从事被禁止行为； • 造成的任何损失及其对欧盟经济利益的影响； • 过往行为记录，包括但不限于被欧投行、其他欧盟组织机构、国际金融组织或公共当局排除的记录； • 减轻处罚的情节，包括在调查中的合作程度，此类合作是否有利于保护欧盟的经济利益，是否制定了旨在阻止、发现和防止被禁止行为的内部控制程序； • 主动承认不当行为或配合调查，以节约欧投行的调查资源； • 已经实施的临时暂停措施的期限； • 过往实施不当行为的历史； • 尽管实施了暂停措施，当事方仍试图成为欧投行交易对象； • 任何减轻罪行的情节，包括当事方在调查中的合作程度，以及这种合作是否对欧投行有实质性好处； • 已经施加的制裁期限（如有）； • 排除委员会认为相关的其他因素。 |
在决定制裁措施的考量方面，基于上述表格内容的对比，尽管世行和欧投行在制度层面就确定制裁尺度的因素作出了不同详略程度的具体规定，但在差异化的书面规则背后仍反映出两家机构秉持着较为统一的大方向，及根据被调查主体的历史不合规/制裁记录、在调查活动中的配合程度、自我主动整改的时效等情节进行综合衡量，以确定最终的制裁措施。
（五） 公开制裁
在对制裁措施的公开原则方面，世行与欧投行也存在一定的差异。根据世行《对欺诈和腐败的制裁政策》和《制裁与和解程序》对制裁体系透明性的要求，所有制裁措施的主体、制裁原因和制裁决定结果均需完整公开。世行也会在其官网上实时更新被制裁主体的名单。
与之相比，欧投行对于排除决定的公开标准则较为模糊。欧投行《排除政策》并不强制要求欧投行完整公开全部的排除决定，而是给了欧投行较大的自主裁量空间。欧投行有权基于比例原则，并综合考量前述“（四）认定制裁措施的考量因素”一节中列出的各项认定因素后，自行决定是否将排除决定公开。
三、结 语
本文对世行与欧投行在调查与制裁程序各环节的异同点归纳，在欧投行独特的合规调查政策要求下，亦透射出其背后“欧盟特色”的法治架构和价值取向。因此，充分研究、理解、适应欧投行相应的合规标准和政策，对于参与欧投行项目、但不熟悉欧洲商业环境的中国企业来说尤为重要。
尽管目前欧投行针对中国企业启动的调查活动和制裁措施较为少见，但我们特别提示企业在接到欧投行的调查通知后不能掉以轻心，忽视后续负面影响，而应当主动采取应对措施，及时防范潜在风险，并在必要时聘请律师、咨询专业团队协助处理，最大程度降低合规风险，保障企业经营发展行稳致远。
1. https://www.eib.org/en/about/index.htm
2. https://www.eib.org/en/about/priorities/index.htm
3. 世行《预防和打击欺诈和腐败指南》（Guidelines on Preventing and Combating Fraud and Corruption in Projects Financed by IBRD Loans and IDA Credits and Grants）第7条。
4. 欧投行集团《反欺诈政策——关于预防和阻止欧洲投资银行集团活动中的禁止行为的政策》（EIB Group Anti-Fraud Policy——Policy on preventing and deterring prohibited conduct in European Investment Bank Group activities）第3条。
5.《世界银行提供融资项目的制裁和和解程序》 第9.01条。
6. 欧投行《排除政策》（Exclusion Policy）第9.03条。
7.《世界银行提供融资项目的制裁和和解程序》 第9.02条。
8. 欧投行《排除政策》第0.97条。
