美国最高法院裁定IEEPA关税违宪

引言

2025年，美国总统特朗普以《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act, 以下简称“IEEPA”）为依据，先后发布多项行政令，对全球征收对等关税，对特定国家（中国、加拿大和墨西哥）征收芬太尼关税（对等关税和芬太尼关税合称“IEEPA关税”）。2026年2月20日，美国最高法院正式裁定IEEPA关税违宪，特朗普政府随即取消该关税并发布替代措施。

本文将从美国法院的裁决出发，分析可能的替代措施与退税途径，供中国企业参考。

一、特朗普关税政策合法性争议始末

(一)诉讼历程

1. 美国国际贸易法院（CIT）裁决

2025年4月14日，V.O.S. Selections, Inc.等5家美国中小企业向美国国际贸易法院（CIT）起诉特朗普政府，请求法院宣告对等关税措施违法。2025年4月23日，美国俄勒冈州等12个州政府向CIT起诉特朗普政府，除对等关税外，还请求法院宣告芬太尼关税措施违法。

2025年5月28日，CIT发布裁决，认定IEEPA未授权总统实施包括对等关税、芬太尼关税在内的任何关税措施。 ¹理由如下：

首先，无限制的关税授权违宪。依据美国宪法，国会授权需遵循“禁止委托原则”（Nondelegation Doctrine）和“重大问题原则”（Major Questions Doctrine）。其中，“重大问题原则”是指：当国会将“具有重大经济与政治意义”的权力授权他人行使时，必须“明确表达”。尽管IEEPA授权总统“规制（regulate）受美国管辖的任何外国或其国民有权益的财产的进口（importation）”，但对等关税超越了这一权限。

其次，IEEPA权力的行使需满足四个条件：1）存在实质威胁；2）威胁“不寻常且极其严重”；3）对该威胁宣布国家紧急状态；4）为应对该威胁而行使总统权力。芬太尼关税未实质应对其所宣称的威胁。

综上所述，CIT裁决对等关税和芬太尼关税均属违法。

2. 美国联邦巡回上诉法院（CAFC）裁决

CIT裁决发布后，美国政府向美国联邦巡回上诉法院（CAFC）上诉并申请暂缓令。2025年5月29日，CAFC发布暂缓令。²2025年8月29日，CAFC发布裁决，维持CIT关于对等关税和芬太尼关税违法的认定，撤销了CIT裁决中的普遍性永久禁令并将救济范围部分发回CIT重审。³

CAFC总体支持了CIT关于IEEPA所授权的“规制”并不等同于征税权的认定。根据重大问题原则，征税权的授权必须“明确表达”（clear congressional authorization），IEEPA关税不满足这一要求，因此关税措施不具备国会授权。此外，对等关税和芬太尼关税在范围、金额和持续时间上均无限制，超出了IEEPA授予总统的权限。最后，CAFC认为CIT应重新考虑对相关行政令的普遍性禁令。根据Trump v. CASA案的裁决，普遍性禁令可能超出了国会赋予联邦法院的衡平法权力，故撤销CIT的普遍永久性禁令并发回重审。⁴

(二)美国最高法院最终裁决

2026年2月20日，美国最高法院以6：3的投票结果维持对IEEPA关税违法的认定，认为IEEPA并未授权总统征收关税。⁵最高法院的判决主要围绕以下两点展开：

1. 重大问题原则之适用

美国最高法院认为，征税权专属于国会，总统行使此项权力必须有国会的明确授权。IEEPA关税不符合“重大问题原则”。国会如果要将具有重大经济和政治影响力的权力授予行政部门，必须使用清晰、具体的语言。

• 国会授权基本原则：国会在历史上授权关税时，都会使用“关税”或“税”等明确措辞，并设置严格限制。如果允许总统依据IEEPA单方面征收无限制的关税，将导致总统权力“变革性扩张”（transformative expansion），打破行政与立法机构在贸易政策上的传统协作。

• 重大的经济和政治意义：特朗普政府的IEEPA关税范围之广、金额之大史无前例。根据美国政府的估算，该关税预计可减少4万亿美元赤字，相关贸易协定价值高达15万亿美元。最高法院认为，国会不会将如此重大政策决定权以不明确的方式授予总统。

• 重大问题原则适用于紧急状态法令：政府辩称紧急状态法令应适用更灵活的标准，但最高法院认为，紧急状态不能成为架空国会权力的借口。即便涉及外交事务，关税权力仍专属国会，重大问题原则同样适用。

2. 规制进口之解释

美国最高法院认为IEEPA授予总统“规制进口”的权力中不包括征收关税的权力。

从文本解释出发，IEEPA并未在文本上明确授权。国会列举的多项权力（包括对进出口活动的investigate调查、block阻止、regulate规制、direct指示、compel强制、nullify取消、void无效化、prevent阻止、prohibit禁止）中，没有明确提及关税（Tariffs或Duties）。关税是美国法下具有明确法律含义的财政工具，国会在授权征收关税时通常会单独使用明确措辞，而 “规制”通常不包括征税。结合IEEPA中与“规制”并行的其他动词，每个动词都对应总统可能采取的特定行动，但国会无意使其包含筹集财政收入的权力。最高法院认为，尽管税收可以达到规制目的，但并不意味着规制权包括将征税作为规制手段。另外，如果将“规制”解释为包含征税，将使IEEPA部分违宪，因为规制的对象包括进口和出口，而《美国宪法》明文禁止对出口征税。

二、特朗普关税战的替代措施

裁决发布后，特朗普同日签发行政令，宣布终止相关行政令中涉及的IEEPA关税部分。⁶根据CBP最新指南，自美国东部时间2026年2月24日00：00分（与新122关税衔接）起，停止征收相关IEEPA关税。但是，在裁决发布后，特朗普政府已经采取了部分临时替代措施。

(一)目前已采取的临时替代措施

• 122关税：在最高法院裁决公布当日，特朗普政府宣布依据《1974年贸易法》第122条，自美国东部时间2月24日00：01起对所有进口至美国的商品征收10%的附加关税。新122关税受时间限制，期限最长为150天，除非获得国会的授权和延长（外界普遍认为很难实现），将于2026年7月24日到期。⁷针对中国，适用的税率从20%（对等关税10%+芬太尼关税10%）下降为10%。

• 301关税：依据《1974年贸易法》第301至310条（一般统称为301条），如果美国贸易代表办公室（USTR）经调查认定，美国在任何贸易协定中享有的权利受到剥夺，或外国政府的某项法案、政策或做法：（1）违反或与不符合相关贸易协定，或剥夺美国依据贸易协定享有的利益；或（2）属于“无正当理由”且“对美国商业构成负担或限制”，则美国可以向该国征收301关税。⁸在不涉及贸易协定的情况下，USTR应在调查启动后12个月内作出最终裁定。301措施的有效期为4年。2026年3月11日，USTR针对包括中国在内的16个经济体，就其制造业领域的结构性产能过剩和生产问题启动调查； 3月12日，USTR再次启动调查，针对包括中国（包括中国香港地区和中国台湾地区）在内的60个经济体未能有效落实强迫劳动禁令的情况开展调查。

(二)未来可能利用的其他替代措施

• 232关税：依据《1962年贸易扩展法》第232条，如果美国商务部经调查认定，美国关于特定商品的进口贸易面临国家安全威胁，则美国可以向出口该商品的特定国家征收232关税。⁹商务部须在270天内完成调查并向总统提交调查报告，如总统须在90天时间决定是否采取措施，该措施须在发布后15天内实施，总计不超过375天。根据目前的行政令，122关税与232关税不叠加征收。

  目前，美国正在对机器人和工业机械；个人防护装备（PPE）、医疗消耗品及医疗设备（包括器械）；风力涡轮机；无人机系统（UAS）及其零部件；多晶硅及其衍生物；商用飞机和喷气发动机；加工关键矿物及其衍生品；中型卡车、重型卡车及中重型卡车零部件；药品及药品成分等商品进行232调查。 ¹⁰

  需要特别注意的是，2025年特朗普政府大幅加快了232调查的推进速度。以铜产品232调查为例，从3月启动调查到7月宣布征税，整个过程不到5个月。这意味着232调查完全有可能与122关税实现政策衔接，成为特朗普政府延续关税战的重要工具。

• 201关税：依据《1974年贸易法》第201条，如果美国国际贸易委员会（ITC）经调查认定，美国关于特定商品的进口贸易导致国内行业受到严重损害，则美国可以向出口该商品的特定国家征收201关税。¹¹ITC须在180天时间进行调查并向总统提交调查报告。如总统认为不需要补充调查，则有60天时间决定采取行动；如总统认为需要补充调查，则应在15天内向ITC提出额外信息收集要求，ITC有30天额外调查期，总统在额外调查完成后有30天时间决定采取行动，总计不超过255天。如决定与调查结果的建议不同或没有采取行动，则国会可在90天内通过联合决议作为补救措施。201关税的税率上限为50%，持续实施超过一年的措施必须按固定周期逐步降低，期限为4年，最长可延至8年。

• 338关税：依据《1930年关税法》第338条，美国总统可以对任何歧视美国商品的国家征收至高50%的关税。¹²338条款暂无先例，也没有明确的调查时间线。

三、企业退税申请

当地时间2026年3月4日，CIT法官Richard K. Eaton发布法院命令，基于美国最高法院认定IEEPA关税无效的裁决，命令CBP对适用IEEPA关税的进口报关记录采取新的清算机制。清算指对进口货物的关税进行最终计算和确定。¹³3月6日，CBP贸易项目局执行主任Brandon Lord在CIT听证会上作出声明，称IEEPA关税影响超33万家进口商、超5300万笔进口报关、约1660亿美元关税或保证金，且目前仍有约2010万笔进口报关尚未清算。CBP正努力在45天内升级ACE系统(Automated Commercial Environment)，使其具备按进口商汇总IEEPA关税退款的处理能力，并在海量信息处理后通过财政部电子系统直接向进口商发放退款及利息。¹⁴但即便如此，退税仍可能具有较长周期。

根据CBP3月6日的声明，IEEPA关税退税步骤大致如下：

• 进口商通过ACE提交一份声明，声明包括所有已支付IEEPA关税的进口 (entries)清单；

• ACE将对声明中的每一笔进口进行一系列验证，并重新计算不含IEEPA关税的应纳税额以及利息；

• CBP对声明进行核实，并在可行的情况下尽快处理退款；

• ACE自动对条目进行清算或重新清算（liquidate or reliquidate）；

• ACE根据进口商和清算日期自动汇总退款以及利息；

• CBP核准退款；

• 财政部以电子化形式发放退款。

在具体流程方面，针对大多数进口（Entry），ACE通常会在货物入境后314天内自动完成清算，除非根据法律延长或暂停清算程序，或CBP手动将该进口从自动处理流程中移除；清算完成后，CBP有权在原始清算后90天内进行重新清算，以纠正此前清算中的任何错误。利益相关方有权在清算完成后的180天内，向CBP对清算结果提起异议程序。

同日，CIT发布命令暂缓立即执行上述命令，¹⁵并要求 CBP在3月12日前提交报告说明进展。3月12日，CBP发布声明，¹⁶汇报了进口综合管理与处理系统（Consolidated Administration and Processing of Entries，“CAPE”）的开发情况，其中索赔申请模块（Claim Portal）的开发完成度为70%，批量处理模块（mass processing）为40%，复核与清算模块（Review and Liquidation/Reliquidation）80%，退税模块（Refund）为60%。CAPE将采取分阶段开发模式，预计在首个开发阶段完成后，该系统将能够处理已缴纳IEEPA关税的大多数进口，但涉及反倾销或反补贴税且尚未清算的进口以及在ACE系统中清算状态为“暂停”、“延期”或“复核中”的进口，以及其他特殊类型（如仓库提货、已申请退税）除外。

四、企业合规建议

目前，特朗普采用10%普遍性122关税作为临时措施，有效期仅150天，后续可能采用上述甚至更多其他税收工具以还原IEEPA关税的效果。出口商和进口商须密切跟进各类政策动态，并及时进行调整。此外，企业还可以提前采取以下措施，以降低政策不稳定性对企业运营的影响：

• 退税申请准备工作：为确保顺利获得退税，建议全面梳理企业作为进口商名义申报、且已缴纳IEEPA关税的所有进口货物清单，重点确认每票货物的清算状态及具体清算时间，避免因超过清算期限或法定异议期而丧失退税资格；此外，根据《电子退款临时最终规则》的要求，尚未完成电子收款方式配置的企业应尽快在相关系统中完成设置，以免影响后续退款的正常接收；

• 关税成本分担：建议在合同中提前设置风险分配条款，明确关税承担方，设置价格调整机制及成本分担机制；

• 海外布局及供应链调整：综合考虑关税政策、原产地规则、供应链成本等因素，进行供应链区域化配置和多元化市场布局，降低对单一市场和单一供应链的依赖。 

1. https://www.cit.uscourts.gov/sites/cit/files/25-66.pdf

2. https://www.cafc.uscourts.gov/opinions-orders/25-1812.ORDER.5-29-2025_2522636.pdf

3. https://www.cafc.uscourts.gov/opinions-orders/25-1812.OPINION.8-29-2025_2566151.pdf

4. https://www.supremecourt.gov/opinions/24pdf/24a884_8n59.pdf

5. https://www.supremecourt.gov/opinions/25pdf/24-1287_4gcj.pdf

6. https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2026/02/ending-certain-tariff-actions/

7. https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2026/02/imposing-a-temporary-import-surcharge-to-address-fundamental-international-payments-problems/

8. https://ustr.gov/about/policy-offices/press-office/press-releases/2026/march/ustr-initiates-section-301-investigations-relating-structural-excess-capacity-and-production

9. https://uscode.house.gov/view.xhtml?req=(title:19%20section:1862%20edition:prelim)%20OR%20(granuleid:USC-prelim-title19-section1862)&f=treesort&edition=prelim&num=0&jumpTo=true

10. https://www.bis.gov/about-bis/bis-leadership-and-offices/sies/section-232-investigations

11.https://uscode.house.gov/view.xhtml?req=(title:19%20section:2251%20edition:prelim)%20OR%20(granuleid:USC-prelim-title19-section2251)&f=treesort&edition=prelim&num=0&jumpTo=true

12.https://uscode.house.gov/view.xhtml?req=(title:19%20section:1338%20edition:prelim)%20OR%20(granuleid:USC-prelim-title19-section1338)&f=treesort&edition=prelim&num=0&jumpTo=true

13. https://www.ecfr.gov/current/title-19/chapter-I/part-159/subpart-A/section-159.1

14. https://www.dwt.com/-/media/files/2026/govuscourtscit193463101.pdf?rev=95b47748150c409b908a9662c3914edc&hash=E0AB216E93873190FA80AE35C6E5BABE

15. https://storage.courtlistener.com/recap/gov.uscourts.cit.19346/gov.uscourts.cit.19346.33.0_2.pdf

16. https://kpmg.com/kpmg-us/content/dam/kpmg/taxnewsflash/pdf/2026/03/Status-Report-from-CBP.pdf

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