工信部再度修订双积分管理办法

2023年6月29日，工业和信息化部（以下简称“工信部”）、财政部、商务部、海关总署、国家市场监督管理总局联合公布了《关于修改<乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法>的决定》（下称“《2023修订》”），并将于2023年8月1日起施行。

一、修订背景

2017年9月27日，工信部发布了《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》（以下简称“双积分管理办法”），并于2018年4月1日起施行，作为逐步替代新能源汽车补贴的政策工具（请参见我们的评论文章“君合法评丨工信部公布乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法”）。

双积分管理办法施行后，基于维持积分市场供需平衡、价格稳定等因素考虑，工信部于2020年6月发布了《关于修改<乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法>的决定》，对双积分管理办法进行了调整（请参见我们的评论文章“君合法评丨工信部修改双积分管理办法”）。

从政策机制上看，双积分管理办法是一项建立节能与新能源汽车协调发展市场化机制的制度尝试，将乘用车平均燃料消耗量（Corporate Average Fuel Consumption，以下简称“CAFC”）和新能源汽车产量（New Energy Vehicles，以下简称“NEV”）以积分形式进行并行管理。自2018年实施以来，工信部会同四部门已组织开展5次积分交易，累计交易金额超过250亿元¹。

在《2023修订》颁布前，我国新能源汽车在2022年呈现了爆发式增长。《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》中提出了“到2025年，新能源汽车新车销售量达到汽车新车销售总量的20%左右”的战略目标。根据中国汽车工业协会的数据统计，2022年，新能源汽车销量已达到了688.7万辆，占汽车新车总销量的25.6%，提前3年超速完成了规划目标²。

随着新能源汽车占有率和渗透率的提高，双积分政策所发挥的市场调节作用正在逐步减弱。从数据上来看，目前的积分交易市场呈现了如下态势：

1. 正积分供大于求：从工信部公布的2022年度中国乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分情况3来看，市场上CAFC正积分和NEV正积分显著高于其负积分。值得一提的是，如下表所示，CAFC正积分也呈现出了显著攀升的趋势，并大幅超越CAFC负积分。这其中的主要成因是新能源汽车产量的提升会同时带动企业CAFC正积分和NEV正积分的提高。在CAFC积分计算过程中，由于新能源汽车电能消耗量折算的燃料消耗量在2025年底前暂按零计算，计算时还有生产奖励的倍数乘积，因此伴随新能源汽车大幅扩产，CAFC正积分也显著增加。在2022年积分统计明细中，排名靠前的CAFC“积分大户”包括比亚迪、特斯拉、上汽通用五菱、广汽乘用车等企业，均在新能源汽车生产领域也有较为强势的表现。

 （图1 - 2019-2022  CAFC积分与NEV积分统计 数据来源：工信部官网各年度积分公告）

2. 积分交易价格大幅减低：在积分市场正积分供应充足的情况下，2022年新能源汽车积分交易订单平均单价为1,128元/分，同比下降45.9%。在当前正积分大幅度盈余的情况下，如不进行政策调整，预计积分交易价格还将继续大幅度走低。由此带来的可能影响是，乘用车生产企业投入节能技术研发的成本将显著高于直接购买NEV正积分的成本，这将有悖于双积分管理办法鼓励乘用车节能技术发展的制度初衷。

（图2 – 2020-2022积分平均单价统计 数据来源：工信部官网各年度实施情况年度报告）

有鉴于上述背景，在新能源汽车规模化快速发展的新阶段，基于供需平衡之需求和推进“双碳”目标实现之目的，工信部再次对双积分管理办法进行了修订。

二、修订内容

《2023修订》主要从如下几个方面对双积分管理办法进行了修改：

1. NEV积分计算方法的调整

考虑到技术进步、成本下降等因素，《2023修订》将NEV积分计算中的标准车型分值平均下调40%左右，并相应调整了NEV积分分值上限，其中纯电动乘用车积分上限由3.4分下降为2.3分，燃料电池乘用车积分上限由6分下降至4分。

除此之外，《2023修订》还从制度层面明确了工信部有权根据实际情况对NEV积分计算方法进行随时调整。我们理解，基于积分市场的波动性，该条款为工信部创设了稳定供需关系、及时根据市场情况调节NEV积分计算方法的制度空间。

2. 建立NEV积分池制度

为避免市场供需关系进一步失衡，《2023修订》中新增了“新能源汽车积分池管理”一章，建立NEV积分池管理制度，用于乘用车企业储存或者提取NEV正积分：

储存：当全国乘用车企业NEV正积分高于NEV负积分和CAFC负积分之和的200%时启动积分池储存，允许企业按自愿原则在积分池中储存NEV正积分，但储存数量不超过企业上一年度NEV正积分与储存比例的乘积。储存在积分池中的NEV正积分不设结转比例要求，储存有效期为5年。

提取：当全国乘用车企业NEV正积分未达到NEV负积分和CAFC负积分之和的150%时开放积分池提取，但提取数量不超过企业储存在积分池中的NEV正积分与提取比例的乘积。

工信部将根据全国乘用车企业CAFC与NEV积分供需情况，于每年7月30日前决定是否开放积分池。决定开放的，工信部将同时确定并公布当年的储存比例或者提取比例，以及相关实施方案。

3.“双碳”背景下的机制调整

《2023修订》中还新增了乘用车企业碳排放量的公示要求，明确在每年6月30日前，按照《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》规定的评价方法，对上一年度乘用车企业平均二氧化碳排放量进行核算，核算结果纳入乘用车企业CAFC与NEV积分核算情况报告，一并发布。

《2023修订》还提到工信部和其他四部门将根据产业发展情况和碳排放管理工作需要，适时研究建立双积分管理办法规定的积分制度与其他碳减排体系的衔接机制。这代表着，在“双碳”战略背景下，汽车行业的碳排放管理工作已经逐步提上日程。

除上述内容外，《2023修订》还优化了部分积分管理机制，包括延长企业负积分抵偿报告提交时间和完成负积分抵偿归零时间、规定企业购买的正积分可以抵偿和结转、调整了核算年度内车辆统计基准等内容。

三、评论及展望

在2017年新能源汽车补贴开始退坡时，双积分管理办法适时出台。其以独创的CAFC和NEV双积分制度以及并行管理模式，有效实现了接棒新能源汽车补贴、从生产端刺激乘用车生产企业研发并生产新能源汽车的政策目的，有力的支持了国家大力发展新能源汽车的政策要求。

在此之后，双积分管理办法和相关制度经过了不断地调整和更新，激励并促进了国内乘用车领域节能化和新能源化的发展。在6年之后的2023年，我国的新能源汽车市场已经从政策驱动转向为市场驱动和产品驱动，并处于全球领先地位。无论“新势力”汽车企业，还是传统乘用车企业，纷纷通过不断的技术进步与产品升级，大幅提高了我国新能源汽车产品的竞争力，使越来越多的消费者由传统燃油车主动转向追求新能源汽车产品。

从这一角度而言，双积分管理办法作为一只“看得见的手”，已经有效地完成了其制定初衷和政策使命，帮助形成并促进了我国新能源汽车市场这一只“看不见的手”的发展。因此，我们预计，在“双碳”的政策背景下，未来双积分制度将会与企业碳排放制度相融合，监管未来也将会从碳减排的角度对汽车企业提出新的技术发展方向和合规要求，以逐步替代并取消双积分制度。未来将出台的双积分制度与碳减排体系的衔接机制将是值得市场和行业关注的重点。

1. 来源：《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理实施情况年度报告（2023）》，工业和信息化部装备工业发展中心发布

2. 来源：《我国新能源汽车产销连续8年全球第一》，中国政府网 (www.gov.cn)

3. 工信部官网：https://wap.miit.gov.cn/zwgk/zcwj/wjfb/gg/art/2023/art_e81faddbea574ff38a446276e5eb71b6.html