《电子档案管理办法（征求意见稿）》要点简述
2023.05.29 董潇 郭超 史晓宇
2023年5月6日，国家档案局（以下简称“档案局”）发布《电子档案管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《办法》”）并向社会公开征求意见至2023年6月10日。本文拟结合《办法》的起草背景、目的、定位及主要内容，浅析《办法》的主要内容和亮点，并说明我们的观察和思考。
一、立法背景和目的
《办法》的发布有特殊的时代和国家战略政策背景，随着数字经济、数字政府、数字社会的推进，电子档案管理实践更是面临新的挑战。信息时代背景下，档案管理的形式不再拘泥于传统的纸质文档，电子档案甚至逐渐成为更重要的文档载体，《办法》拟通过明确电子档案管理的基本原则、职责划归和各环节的具体工作要求，为电子档案管理提供全流程的合规指导。《办法》在起草过程中也注重与其他法律法规保持衔接和协调，包括《个人信息保护法》、《数据安全法》、《保守国家秘密法》及《密码法》等，特别是与即将发布的《电子文件管理办法》、正在修订的《档案法实施条例》相互衔接，前者负责规范电子文件归档及之后的电子档案管理各环节，而电子文件形成和办理等环节则主要由《电子文件管理办法》予以规范。1
二、《办法》的主要内容
《办法》总计设置了八章三十三条的规定，从重要定义、适用范围、主管机构及职责、电子文件的整理与归档、电子档案的移交与接收、电子档案的保管与处置、电子档案的利用与开放、监督检查等方面对电子档案的管理流程进行了覆盖全周期的规定。
1. 重要定义及适用范围
根据《办法》的规定，电子档案是指“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人在履行其法定职责或者处理事务过程中，通过计算机等电子设备形成、办理、归档的，对国家和社会具有保存价值的各种信息记录”。基于该定义，企业单位日常运营中产生的以电子方式存储的各类信息记录，如财务报表、经营报告、合同文件、证照资料、员工档案、日常工作邮件往来等都可能属于电子档案的范畴，但是最终是否落入电子档案的范畴，还会受到“对国家和社会具有保存价值”这一要素的限制，对于何为“对国家和社会具有保存价值”，可能仍然需要监管机关后续的指导。
相应地，《办法》也适用于各级各类档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的电子档案管理工作。因此，受《办法》规制的主要有两类主体，一是档案形成单位，即机关、团体、企业事业单位和其他组织，二是档案馆。
2. 机构及其职责
《办法》采用了主管机构三级职权划分，包括国家档案主管部门、县级以上地方档案主管部门和乡镇人民政府。除了主管机构，档案形成单位和档案馆也应当承担各自的职责。其中，档案形成单位的职责包括：
指定负责机构或人员：确定管理电子档案的机构或人员，制定本单位电子文件归档范围、保管期限表和分类方案，负责本单位电子档案的收集、整理、保管、提供利用及向档案馆的电子档案依法移交；
纳入发展规划：将电子档案管理纳入本单位信息化或者其他发展规划，协调档案、文秘、业务、信息化、保密等职能部门共同推进电子档案管理；
建立管理制度：将电子档案管理纳入档案工作责任制，建立健全电子档案管理制度和规范；
配备信息系统：配备满足电子档案安全管理需要的信息化基础设施，确保办公自动化系统、业务系统具备电子文件归档功能，建设与办公自动化系统、业务系统等相互衔接的电子档案管理信息系统。
3. 电子档案的全流程管理
(1) 电子文件的整理与归档
电子文件的整理和存档是形成电子档案的前提，《办法》首先明确了电子文件的归档要求，例如：形成、办理等管理过程合法；办公自动化系统、业务系统应当具备合格的电子文件归档功能；以及电子文件及其元数据一并归档，且归档范围和保管期限应当符合有关标准规范。
(2) 电子档案的移交与接收
关于电子档案的移交与接收程序，《办法》分别规定了移交接收的期限、方式、程序要求：
移交接收期限
• 满足期限要求的，档案馆不得拒绝接收
• 经同级主管部门同意，专业性较强或者需要保密的电子档案可以延长移交期限
• 不涉及政府信息公开事项的未到移交期限的电子档案可由档案馆提供保管服务
移交接收方式
• 在符合安全管理要求的网络和信息系统进行
• 不具备在线条件的，应配备符合安全管理要求的存储载体
移交接收程序
• 双方对电子档案经真实性、完整性、可用性、安全性检测，合格后方可移交接收
• 移交方对电子档案只保留电子印章的印章图形，不保留数字签名信息
• 加密文件解密移交，压缩文件解压缩移交
关于电子档案的移交接收期限长短，《办法》未做具体规定，对此档案局曾发布《电子档案移交与接收办法》，其中第6条规定：“档案移交单位一般自电子档案形成之日起5年内向同级国家综合档案馆移交。对于有特殊要求的电子档案，可以适当延长移交时间。涉密电子档案移交时间另行规定。”因此，企业一般应当在5年内向档案馆移交电子档案。
(3) 电子档案的保管与处置
根据《办法》的规定，档案形成单位和档案馆需要对电子档案的保管、备份、转换迁移、销毁环节履行必要的义务，具体可参见下表：
主体 | 档案形成单位（机关、团体、企业事业单位和其他组织） | 档案馆 | |
设备、系统、网络要求 | • 配备保管期限内电子档案安全管理需要的信息化基础设施、专用网络、存储资源和信息系统 • 电子档案管理系统与内部办公系统、业务系统衔接 | • 配备满足电子档案长期安全管理需要的信息化基础设施、专用网络、存储资源和信息系统 • 国家档案馆应当将长期保存的电子档案资源库存储于本单位专用局域网 • 不符合保管条件的档案馆，可经省级以上档案主管部门协调，由国家档案馆代为保管电子档案 | |
• 定期对电子档案的可读状况、软硬件环境、存储载体进行检测 | |||
备份要求 | • 备份范围：电子档案+传统载体档案、档案数据+档案系统 • 备份数量：至少三套，“一用两备” • 备份方式：在线+离线 • 档案馆特殊要求：重要档案异地异质备份、有条件的可建设灾备系统、国家档案馆建设电子档案备份中心提供区域内或跨区域电子档案备份环境和服务 | ||
转换迁移要求 | • 事前：技术需求分析、风险评估 • 事后：安全性检测 • 转换迁移范围：档案数据+档案系统 | ||
到期鉴定要求 | • 定期对保管期限到期的电子档案进行鉴定 • 对仍需继续保存的电子档案，应当重新划定保管期限并修改相关管理数据 | ||
销毁要求 | • 经鉴定和审批方可销毁电子档案 • 禁止擅自销毁电子档案 • 在线存储设备、容灾备份系统彻底删除+离线存储介质实施破坏性销毁 • 以电子形式保存销毁清单及记录 | ||
(4) 电子档案的利用和开放
《办法》对电子档案的利用和开放进行了概要性的规定。机关、团体、企业事业单位和其他组织以及档案馆应当建立电子档案利用制度，并根据不同服务对象和不同利用范围，建立基于网络的电子档案利用服务平台。档案馆还应当通过网站或者其他方式定期公布开放电子档案的目录。档案主管部门应当推动电子档案共享工作，实现电子档案跨区域、跨层级、跨部门共享利用。
4. 监督检查
《办法》最后专章设置了档案主管部门的监督检查制度，明确了具体的监督检查事项，以促进各项规定要求的实施。但是，《办法》并未规定相关法律责任。根据档案局的立法说明，可以理解《办法》的适用与既有的相关法律法规衔接，因此档案主管部门可能考虑适用《数据安全法》、《档案法》等相关法律法规中的法律责任规定。对于企业而言，虽然《办法》没有专门设置法律责任的规定，但不意味着违反《办法》的要求不会有被追责风险。
三、观察和建议
综上，《办法》对电子档案的归档到保管使用、转移、备份、利用开放、销毁的生命周期全流程进行了全面规定，对电子档案管理中涉及的两类主体（档案形成单位和档案馆）提出了具体的工作要求，并设置了档案主管部门及其职权范围。
不过，目前《办法》仍存在一些尚待解释和澄清的问题。首先，关于电子档案的概念界定，目前采用的是形式要素+实质要素的方式，即“计算机等电子形式”和“对国家和社会具有保存价值”。关于何为对国家和社会具有保存价值，有待进一步在实践中明确。其次，目前对电子档案的利用和开放共享规定得较为简略，尚需进一步明确利用和开放共享的工作程序。最后，《办法》仅有档案主管部门的监督检查制度，但并无对受规制的两类主体的法律责任的规定，对于组织或个人违反《办法》规定的行为，档案主管机构是否直接适用现有法律法规中的法律责任规定来解决，以及电子档案管理中是否存在法律责任适用的特殊情形，这些问题都有待立法或者监管机关的明确。
实践中，随着企业日常办公电子化、信息化和网络化的普及，各类企业组织随时都会面临电子档案管理的合规需求，建议各企业单位密切关注《办法》的立法动态和进程，以提前部署和安排合规整改工作。
1. 参见《<电子档案管理办法（征求意见稿）>编制说明》，https://www.saac.gov.cn/daj/tzgg/202305/56cc6732b5094225b49d770741fc97e4.shtml
