探索在境外NGO领域适用负面清单制度

二十大报告指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度性开放”“合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。

就国际非政府组织（以下简称“境外NGO”）领域的监管而言，建议尽快探索适用负面清单制度的可能性，为境外NGO在中国境内活动提供更多便利。

一、监管现状

目前，境外NGO在中国的活动主要依据《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称“《管理法》”）以及配套文件《境外非政府组织代表机构登记和临时活动备案办事指南》（以下简称“《办事指南》”）进行。简单而言，必须先由行业主管部门批准，而后在公安部门进行登记。

公安部于2016年发布《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录》，并于2019年对该目录进行修订。省级公安机关，如上海市公安局，于公安部发布《目录》之后发布《上海市境外非政府组织活动领域和项目目录业务主管单位名录》（以下统称“《目录》”）对前述公安部门的目录作出具体指引。只有落入《目录》中的项目或活动，才有可能获得行业主管部门的批准，而后在公安机关登记。

二、实践困境

虽然《管理法》、《办事指南》、《目录》等一系列现行的法律法规，搭建起了境外NGO的基本运行框架，但实践中，要真正成功设立境外NGO的代表机构并不容易。这阻碍了优质境外NGO在华发展和活动，不利于中国高质量的改革开放。

形成这种情况，有多种原因。（1）相比公安系统为了执行《管理法》单独成立了新的部门（即：境外非政府组织管理办公室），很多行业监管机关对《管理法》和境外NGO并不熟悉，且缺乏动力。（2）境外NGO类型比较复杂，既有科技类、商贸类、专业组织类，也有涉及宗教类、涉政治类，存在一定的监管难度。（3）无论从规避风险，还是减少自身工作量角度，不少行业监管部门对境外NGO采取了回避态度，让一些有意在中国设立代表机构、开展活动的优质境外NGO走投无门。

三、负面清单制度

负面清单制度是目前外商投资领域采取的主要监管方式。它是指“以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入”¹。

外商投资领域经历了，从早期的按照项目审批，到实行产业指导目录，再到负面清单，进而不断缩短负面清单的开放过程。境外NGO领域可以相仿借鉴。

四、在境外NGO领域实行负面清单制度的可能性

根据公安部境外非政府组织办事服务平台的公开信息²，自2017年《管理法》实施以来，截至2022年11月22日，已有678家境外NGO在我国成功登记设立了代表机构。境外NGO的工作积累了一定的监管经验。另一方面，根据商务部统计³，2021年1-11月，全国新设立外商投资企业43,370家，同比增长29.3%；各相关部门和地方共同努力，我国外商投资环境持续优化。相比较而言，境外NGO领域的市场潜力依然巨大。鉴此，探索在部分区域或者部分行业试行境外NGO领域实行负面清单制度，符合二十大报告中“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的愿景。

1、参考境内NGO监管方式，给予“国民待遇”

早在2013年国务院颁布的《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》⁴]就已经强调了“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织可直接向民政部门依法申请登记”，不再需要业务主管单位审查同意。既然对于上述行业境内NGO可以直接登记，那么对于境外NGO应考虑给予国民待遇。从国家安全监管角度看，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，总体有利于社会稳定发展的组织，公安部门在受理具体登记申请时，有能力对其进行国家安全审查。当一旦确认上述类别境外NGO的安全性后，其实际活动中，需要行业部门监管的部分可以通过“负面清单”来限制，并且负面清单尽可能缩减。

2、在部分区域优先试行“负面清单”，形成可推广、可复制的经验

由于全国范围内修订《管理法》、《办事指南》、《目录》需要遵循我国的立法原则，可以考虑在特定区域（比如：国家级自贸区、商务区、开发区等）进行法律适用的调整，采取“负面清单”制度，对于纳入“负面清单”领域的境外NGO予以禁止或特殊审批要求，对于非“负面清单”领域的境外NGO取消主管单位准入环节，直接由当地公安机关进行登记备案，形成优质境外NGO的聚集区。

[1] 中央政府门户网站：《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/19/content_10247.htm，2022年11月22日访问。

[2] 公安部境外非政府组织办事服务平台：《信息公开 – 机构公示》，https://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do，2022年11月22日访问。

[3] 人民网网站：《2021年前11个月全国新设外商投资企业43370家》，http://finance.people.com.cn/n1/2022/0103/c1004-32322853.html，2022年11月22日访问。

[4] 中央政府门户网站：《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2013-03/28/content_2364821.htm，2022年11月22日访问。