对俄制裁涉及的欧盟机构和欧盟法问题

近段时间以来，欧美等国因为俄乌冲突对俄罗斯发起了数轮制裁措施，其间“欧盟委员会”、“欧盟理事会”、“欧洲理事会”等名称不时出现，不熟悉欧盟机构和欧盟法的读者可能经常混淆。希望本篇普及性小文可以为读者解答部分疑惑。

欧洲联盟（英语European Union），简称欧盟（英语EU），是欧洲多国共同建立的政治及经济联盟，现拥有27个成员国。欧洲国家最初建立欧盟的动机，是渴望重建二战后损失惨重的欧洲，以及担忧欧洲会再度陷入战争泥潭。欧盟的历史可追溯至1952年建立的欧洲煤钢共同体，后来又演变为欧洲经济共同体/欧洲原子能共同体，1967年整合为欧洲共同体(EC)。1993年《马斯特里赫特条约》生效后转变成欧盟，并且渐渐地从贸易实体转变成政治和经济联盟。目前欧盟的运作依照2009年签署的《里斯本条约》。本文并不打算对其历史、法律架构和法理作太多探讨，更希望结合近期法律事件实务地阐释欧盟机构的运作方式以及相关概念。

主要欧盟机构ⁱ

当说到主要欧盟机构(EU Institutions)的时候，说英语的人们常会说包括the Commission, the Parliament, and the Council, 直译过来就是委员会、议会和理事会。前两者不太会搞混，the Commission就是the European Commission即欧盟委员会，负责提议和执行欧盟法律，类似于主权国家的行政机关（比如中国的国务院），所以有人也其译为“欧盟执委会”；the Parliament就是the European Parliament即欧洲议会，是唯一由直接选举产生的欧盟机构，所以不难想象，欧洲议会必然“代表人民”。代表人民的欧洲议会与代表欧盟各成员国政府的理事会共同负责欧盟立法。另外，欧洲议会负责选举欧盟委员会主席（每五年一次，候选人由欧洲理事会提议）。

“理事会”则稍显复杂。理事会(the Council)一词实际上可以指欧洲理事会(the European Council)或欧盟理事会(the Council of the European Union) ，虽然只有一字/词之差，但它们却是两个不同的机构。相同之处是这两家机构共用一栋办公楼和一套工作班子（秘书处）。名称虽然相似，但二者的职能和组成成员却大不相同。欧洲理事会负责决定欧盟的政治方向和优先事项，却并不负责谈判和制定欧盟法律。欧洲理事会由成员国的国家或政府首脑（例如法国总统、德国总理等）组成，每年至少开会四次；会议由欧洲理事会主席（每两年半选举一次，现任主席为米歇尔）负责召集和主持。

相比之下，欧盟理事会由各成员国政府部长组成，（与欧洲议会一起）负责谈判和制定欧盟法律。当然，根据不同的政策领域，有不同的“小组”，例如：经济和财政部长们聚在一起讨论财政问题，司法部长们则开会讨论司法事务。欧盟理事会也负责在某些领域协调成员国的政策，制定外交和安全政策，达成国际协定，通过欧盟预算（与欧洲议会一起）。欧盟理事会主席国由各成员国轮值，每六个月轮换一次。

还有一个组织叫作the Council of Europe，直译容易混淆，目前一般被译作欧洲委员会，并非欧盟机构。欧洲委员会是一个由部分欧洲国家创建的国际组织，宗旨为维护欧洲的人权、民主和法治。

总结一下几个相似名称的机构和不同的中文译法ⁱⁱ：

欧盟机构的立法运作：以第五轮对俄制裁为例

如新闻所见，欧盟最近在涉及对俄制裁事务中少不了出现欧盟委员会(European Commission)主席冯德莱恩(von der Leyen)和欧洲理事会(European Council)主席米歇尔(Charles Michel)的身影；经常是冯德莱恩（或同米歇尔）首先宣布一轮制裁措施，欧盟理事会(Council of the European Union)公布实施法律却在数日后。下以欧盟对俄罗斯第五轮制裁为例说明：

首先需要明确的是，如前文所述，欧盟理事会的职权之一是制定欧盟的共同外交和安全政策。欧盟理事会根据欧洲理事会制定的方针制定和执行欧盟的外交和安全政策。欧盟理事会与欧盟外交和安全政策高级代表一起，确保欧盟对外行动的统一、连贯和有效ⁱⁱⁱ。由于对外制裁属于欧盟的外交和安全政策，故欧洲议会(European Parliament)并不参与对俄制裁的立法过程。

如前所述，欧盟委员会是一个行政执行机构，故其宣布的制裁措施只是提议，不是法律。冯德莱恩于2022年4月5日宣布对俄第五轮制裁，其实只是一项提议（当然由于有事先协调，一般都会被欧盟理事会通过）：

欧盟理事会根据该提议通过并于4月8日正式公布了对俄制裁法规(Council Regulation)。其法律前言部分亦提到：“根据欧盟外交和安全政策高级代表和欧盟委员会的提议…”

需要指出的是，这一切都是在欧洲理事会于3月24-25日的会议原则指导下进行的，即欧洲理事会负责决定“欧盟的政治方向和优先事项”。

SWIFT与欧盟制裁

2022年3月2日，欧盟理事会宣布7家俄罗斯银行被移出SWIFT系统：

那么， 作为一家全球安全金融信息服务提供商的SWIFT服从欧盟理事会决定的依据是什么？以及，SWIFT切断某银行连接服务的决定是否依据股东决议（多数投票）呢？

诚然SWIFT是一家总部位于比利时的合作公司，由代表世界各地约3500家公司的股东（金融机构）所有和控制。股东选举25名独立董事组成的董事会，代表世界各地的银行，对公司进行治理，监督公司的管理^iv。根据上述欧盟理事会（EU）第2022/345号法规，SWIFT等专门的金融信息服务提供商被禁止向该法规所指定的实体提供服务。由于 SWIFT根据比利时法律注册成立，因此必须遵守欧盟法规，并得到其本国政府的确认。于是SWIFT于2022年3月12日断开了七个被指定的俄罗斯实体与 SWIFT网络的连接。（2012年3月15日，SWIFT也曾根据欧盟理事会的制裁法规切断了与某些伊朗金融机构的信息服务。）

欧盟、欧洲经济区、欧洲自由贸易联盟、欧元区和申根国之区别

欧盟(EU)这个概念不必多讲，目前包括27国。注意，瑞典和芬兰是欧盟成员国，而挪威不是。欧洲经济区(EEA)的范围是欧盟27国加上挪威、冰岛和列支敦士登，共30国。至于欧洲自由贸易联盟(EFTA)则范围比较小，包含挪威、冰岛、瑞士和列支敦士登，共4国。欧元区(Eurozone)是27个欧盟成员国中的19个国家组成的货币同盟。注意，瑞典和丹麦是欧盟成员国，却不是欧元区国家。最后，申根区(Schengen)包括了欧盟27个成员国中的22个加上欧洲自由贸易联盟4个国家，共计26国。欧盟成员国中的保加利亚、塞浦路斯、爱尔兰、克罗地亚和罗马尼亚不属于申根国，而挪威、冰岛、瑞士和列支敦士登这四个非欧盟国家却属于申根国。

延伸阅读：君合法评《英国脱欧期限延长，企业涉欧业务供应链如何应对？》（2019.4.30）

i.由于不涉及对俄制裁决策，本文不探讨欧盟法院(CJEU)，欧洲央行(ECB)等欧盟机构。

ii.https://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%AC%A7%E6%B4%B2%E5%A7%94%E5%91%98%E4%BC%9A

iii.https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/

iv.https://www.swift.com/about-us/legal/compliance-0/swift-and-sanctions#has-swift-ever-disconnected-banks-for-sanctions-purposes?