从文娱领域税收检查看《税务稽查案件办理程序规定》修订要点

前言

2021年9月，国家税务总局发布通知要求进一步加强文娱领域从业人员税收管理，提出要定期开展对明星艺人、网络主播的“双随机、一公开”税收检查，以事实为依据、以法律为准绳，依法依规加大对文娱领域偷逃税典型案件查处震慑和曝光力度 。同月，国家税务总局通报了两名主要从事电商和直播带货的网络主播涉嫌通过隐匿个人收入、改变收入性质等方式偷逃税款，税务部门已依法对这两名主播及相关企业进行立案检查 。近日，浙江省杭州市税务局又通报了朱某某、林某某两名网络主播因涉嫌偷逃税款，杭州市税务部门对其依法开展全面深入税务稽查后，决定对其追缴税款、加收滞纳金并处以罚款 。上述情况引起社会广泛关注。

那么何为税务稽查？税务稽查是指税务机关依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展其他相关工作的行政执法行为。作为重要税务行政执法行为，国家税务总局曾发布《税务稽查工作规程》（国税发〔2009〕157号印发，国家税务总局公告2018年第31号修改，以下简称“《规程》”），对税务稽查工作进行规范制约。

2021年，为贯彻落实中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，落实新修订的行政处罚法等法律法规，切实保护行政相对人合法权益，更好发挥税务稽查维护经济税收秩序的职能作用，国家税务总局对《规程》进行了修订，并更名为《税务稽查案件办理程序规定》（以下简称“《规定》”），以部门规章的形式发布施行。

本文旨在对比新发布的《规定》和废止的《规程》，全面分析总结与纳税人关系密切的税务稽查程序的主要修订内容及相关影响，供大家参考。

一、 主要修订要点

1、提升法律层级

与《规程》不同，《规定》以部门规章的形式发布施行，提升了法律层级，健全完善了稽查执法基础性制度建设。同时，《规定》将立法依据明确为“法律法规”，相较于《规程》根据“有关规定”制定，进一步提升了立法、执法行为的法治化和规范化水平。

《规定》第一条 为了贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，保障税收法律、行政法规的贯彻实施，规范税务稽查案件办理程序，强化监督制约机制，保护纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人合法权益，根据《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称税收征管法）、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（以下简称税收征管法实施细则）等法律、行政法规，制定本规定。

《规程》第一条 为了保障税收法律、行政法规的贯彻实施，规范税务稽查工作，强化监督制约机制，

2、进一步明确立法目的

《规定》将落实深化税收征管改革作为修订目的之一，明确该立法目的可帮助稽查人员在执法过程中更好地领会立法精神，从而进一步指导和规范稽查行为。

3、强调保护纳税人合法权益

《规定》首先从立法宗旨上体现以人为本，强调保护纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人合法权益。同时，就行政处罚过程中充分保障行政相对人知情权和陈述申辩权进一步作出了相关规定。

《规定》第四十条 被查对象或者其他涉税当事人可以书面或者口头提出陈述、申辩意见。对当事人口头提出陈述、申辩意见，应当制作陈述申辩笔录，如实记录，由陈述人、申辩人签章。

应当充分听取当事人的陈述、申辩意见；经复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳。

《规程》第五十二条 对被查对象或者其他涉税当事人的陈述、申辩意见，审理人员应当认真对待，提出判断意见。

对当事人口头陈述、申辩意见，审理人员应当制作《陈述申辩笔录》，如实记录，由陈述人、申辩人签章。

4、新增提取电子数据的要求

伴随着信息技术的进步与无纸化办公的推广，电子数据的提取在稽查中的应用更加广泛。因此，《规定》坚持问题导向的立法宗旨，为规范电子数据的提取，明确电子数据提取时要制作现场笔录，并具体规定了现场笔录中应记录的内容和事项。

《规定》第二十三条 以电子数据的内容证明案件事实的，检查人员可以要求当事人将电子数据打印成纸质资料，在纸质资料上注明数据出处、打印场所、打印时间或者提供时间，注明“与电子数据核对无误”，并由当事人签章。

需要以有形载体形式固定电子数据的，检查人员应当与提供电子数据的个人、单位的法定代表人或者财务负责人或者经单位授权的其他人员一起将电子数据复制到存储介质上并封存，同时在封存包装物上注明制作方法、制作时间、制作人、文件格式及大小等，注明“与原始载体记载的电子数据核对无误”，并由电子数据提供人签章。

收集、提取电子数据，检查人员应当制作现场笔录，注明电子数据的来源、事由、证明目的或者对象，提取时间、地点、方法、过程，原始存储介质的存放地点以及对电子数据存储介质的签封情况等。进行数据压缩的，应当在笔录中注明压缩方法和完整性校验值。

《规程》第三十条 以电子数据的内容证明案件事实的，应当要求当事人将电子数据打印成纸质资料，在纸质资料上注明数据出处、打印场所，注明“与电子数据核对无误”，并由当事人签章。

需要以有形载体形式固定电子数据的，应当与提供电子数据的个人、单位的法定代表人或者财务负责人一起将电子数据复制到存储介质上并封存，同时在封存包装物上注明制作方法、制作时间、制作人、文件格式及长度等，注明“与原始载体记载的电子数据核对无误”，并由电子数据提供人签章。

5、落实新修订的行政处罚法

为与新修订的行政处罚法相衔接，《规定》健全了税务行政处罚决定公开、撤回和重做的工作机制，完善了税务处罚决定书中关于税收违法证据的填写要求。同时，新行政处罚法中规定在一般情形下，“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定”，《规定》明确稽查案件办理期限一般为九十日，减少了法律法规规定不同在实务中造成的相互矛盾。另外，为与行政处罚法修订相适应，《规定》中明确“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，可向稽查局提出申请，经税务局局长批准后，可以暂缓或者分期缴纳”。

《规定》第四十四条 税务行政处罚决定书应当包括以下主要内容：

（一）被查对象或者其他涉税当事人姓名或者名称、有效身份证件号码或者统一社会信用代码、地址。没有统一社会信用代码的，以税务机关赋予的纳税人识别号代替；

（二）检查范围和内容；

（三）税收违法事实、证据及所属期间；

（四）行政处罚种类和依据；

（五）行政处罚履行方式、期限和地点；

（六）当事人不按期履行行政处罚决定应当承担的责任；

（七）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（八）行政处罚决定书的文号、制作日期、税务机关名称及印章。

税务行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，应当在3个工作日内撤回原行政处罚决定信息并公开说明理由。

第四十七条 稽查局应当自立案之日起90日内作出行政处理、处罚决定或者无税收违法行为结论。案情复杂需要延期的，经税务局局长批准，可以延长不超过90日；特殊情况或者发生不可抗力需要继续延期的，应当经上一级税务局分管副局长批准，并确定合理的延长期限。但下列时间不计算在内：

（一）中止检查的时间；

（二）请示上级机关或者征求有权机关意见的时间；

（三）提请重大税务案件审理的时间；

（四）因其他方式无法送达，公告送达文书的时间；

（五）组织听证的时间；

（六）纳税人、扣缴义务人超期提供资料的时间；

（七）移送司法机关后，税务机关需根据司法文书决定是否处罚的案件，从司法机关接受移送到司法文书生效的时间。

《规程》第五十七条《税务行政处罚决定书》应当包括以下主要内容：

（一）被查对象或者其他涉税当事人姓名或者名称及地址；

（二）检查范围和内容；

（三）税收违法事实及所属期间；

（四）行政处罚种类和依据；

（五）行政处罚履行方式、期限和地点；

（六）告知当事人不按期履行行政处罚决定应当承担的责任；

（七）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（八）行政处罚决定的文号、制作日期、税务机关名称及印章。

第二十二条 检查前，应当告知被查对象检查时间、需要准备的资料等，但预先通知有碍检查的除外。

检查应当由两名以上检查人员共同实施，并向被查对象出示税务检查证和《税务检查通知书》。

国家税务局稽查局、地方税务局稽查局联合检查的，应当出示各自的税务检查证和《税务检查通知书》。

检查应当自实施检查之日起60日内完成；确需延长检查时间的，应当经稽查局局长批准。

6、与行政强制法相互衔接

《规定》将《规程》中税收保全措施的表述修改为税收强制措施，解决了不同法律规定对同一性质的行政行为表述不同的问题。同时，《规定》中进一步明确了税收强制执行前的催告程序，即对催告后当事人无正当理由逾期仍不履行行政决定的情形，经县以上税务局局长批准才可以实施强制执行。

《规定》第二十八条 税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款；在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税收入迹象的，可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上税务局局长批准，可以依法采取税收强制措施。

检查从事生产、经营的纳税人以前纳税期的纳税情况时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税收入迹象的，经县以上税务局局长批准，可以依法采取税收强制措施。

第五十二条 作出强制执行决定前，应当制作并送达催告文书，催告当事人履行义务，听取当事人陈述、申辩意见。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，经县以上税务局局长批准，实施强制执行。

实施强制执行时，应当向被执行人送达强制执行决定书，告知其实施强制执行的内容、理由及依据，并告知其享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，可以作出立即强制执行决定。

《规程》第三十四条 检查从事生产、经营的纳税人以前纳税期的纳税情况时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税收入迹象的，经所属税务局局长批准，可以依法采取税收保全措施。

第六十五条 稽查局对被执行人采取强制执行措施时，应当向被执行人送达《税收强制执行决定书》，告知其采取强制执行措施的内容、理由及依据，并告知其依法申请行政复议或者提出行政诉讼的权利。

7、细化与现有规定的衔接

《规定》为避免与现行相关规定的重复，简化了关于案源管理和案卷管理的内容，与国家税务总局发布的《税务稽查案源管理办法（试行）》、《税务稽查案卷管理暂行办法》等规范性文件衔接。同时，《规定》避免过多规定内部程序，将案源管理和案卷管理等与纳税人权益关系紧密程度略低的内部流程规定在专门的文件中，增加执法依据的专业性和针对性。

8、进一步规范执法行为

《规定》明确在税务稽查中贯彻落实国务院关于全面推行执法全过程记录制度等三项制度的工作要求，将税收检查权限制在制度的笼子里，进一步促进税务稽查工作规范开展。

二、 修订意义及影响

1、进一步完善稽查程序

《规定》与行政处罚法、行政强制法等相关法律法规协调一致，并与《税务稽查案源管理办法（试行）》、《税务稽查案卷管理暂行办法》等规范性文件互为补充，避免了不同法律文件之间的重复性规定和相互冲突。同时，《规定》进一步规范了稽查程序的表述，使得立法更规范，执法依据更清晰，为纳税人等行政相对人在维权时提供了更为明确的指引。此外，《规定》适应新变化新趋势，进一步完善和健全电子数据提取程序等规定，将促进执法水平和规范化建设的全面提升。

2、保护行政相对人合法权益

《规定》不仅在立法宗旨上强调保障纳税人的合法权益，同时在各环节稽查程序的完善中加大了对行政相对人合法权益的保障力度。例如，《规定》进一步强调行政处罚告知环节纳税人陈述申辩权利的行使，明确须向扣缴义务人、担保人送达行政强制措施相关文书，以帮助纳税人、扣缴义务人、担保人更好地了解权利义务，维护自身合法权益。

结语

《规定》的颁布施行是落实深化税收征管改革的重要举措，有利于进一步规范稽查行为，充分保障行政相对人的合法权益。

此次文娱领域的税收检查主要以企业或个人自查自纠的形式进行，但对于有明显偷逃税行为的企业或个人，税务机关则进行了立案稽查。纳税人、扣缴义务人和相关企业及个人与税务机关就涉税争议问题进行充分沟通的同时，也需要全面了解稽查环节中自身享有的权利与义务。这不仅有助于在税务稽查程序中积极配合税务机关的检查，也有利于稽查乃至后续行政及司法救济程序中的权利保护。

君合税务团队也会持续跟进与税务稽查相关的政策更新和实践，并及时与大家进行分享。

1. 国家税务总局：http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5169204/content.html

2. 国家税务总局：http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/c102025/c5169398/content.html

3. 国家税务总局杭州市税务局：http://zhejiang.chinatax.gov.cn/art/2021/11/22/art_17746_526376.html