供应链安全防线再升级：美国大容量电力系统电力设备交易禁令解读

引 言

2026年8月26日，美国总统特朗普签发第14421号行政令（以下简称”行政令“）¹，认定外国供应的大容量电力系统电力设备对美国国家安全、外交政策和经济构成了”非同寻常且极其严峻的威胁“。相关威胁主要源于美国先进制造、数据中心、人工智能及国防生产对稳定电力系统的需求日益增长，一旦外国实体利用相关设备安全漏洞发起攻击或造成供应中断，美国电网所受影响将被放大。而长期依赖外国供应导致美国大容量电力系统电力设备供应链十分脆弱，难以应对突发情况。基于此，特朗普宣布紧急状态，并对涉及大容量电力系统电力设备的特定交易实施禁令。

大容量电力系统电力设备并非首次被作为管控对象，此次举措实质上是一次“老菜新做”。特朗普第一任期内就曾于2020年发布第13920号行政令²，宣布对大容量电力系统电力设备施加交易禁令。但因实施细则制定迟延以及政府换届等因素，该禁令并未得到实质性实施。

鉴于当前美国国内政策环境与政治背景，此次行政令得以执行的可能性相对较大，但推进程度和速度可能受限于美国国内相关产能的替代能力。本文将结合其前身第13920号行政令相关规定，梳理并分析该行政令现有的主要规则和概念，以期为相关中国企业提供启示。

一、交易禁令范围

第14421号行政令第2(a)条规定，禁止任何受美国管辖的实体或个人进行有关任何外国制造的大容量电力系统电力设备的交易（包括采购、进口、转让或安装），该交易涉及外国或其国民拥有任何权益的财产（包括通过设备供应合同享有的权益），且该交易发生在2026年8月26日以后，并经美国能源部等相关部门确定：

• 该交易涉及由受涵盖外国实体（“Covered Foreign Entity”）拥有、控制或受其管辖或指挥的人设计、开发、制造或供应的大容量电力系统电力设备，以及此类设备相关的关键部件、软件、固件、数字服务、维护服务或远程访问功能；并且

• 该交易涉及以下风险：

  ‐ 对美国大容量电力系统（bulk-power system）的设计、完整性、制造、生产、分销、安装、运营或维护构成不当的破坏、颠覆、未经授权访问、恶意远程行动或供应中断风险；

  ‐ 对美国关键基础设施的安全或韧性，或对美国经济构成不当的灾难性影响风险；或

  ‐ 在其他方面对美国国家安全或美国人民的安全与保障构成不可接受的风险。

上述受禁止交易的要件较多，大部分有待后续实施规则的进一步澄清。

（一）外国制造（Foreign-Produced)——交易物项的属性

根据前述受禁止交易行为的定义，受禁止交易相关电力设备需为外国制造的设备。根据该行政令第5(c)条，”外国制造“是指非在美国制造、生产或组装的商品。如果相关电力设备的所有生产环节均未发生在美国，对于适用该条基本不存在争议。然而，如果相关电力设备的全部或部分生产工序或组装工序发生在美国，是否属于”美国制造“，从而不受禁令约束？对于何为”美国制造“，将对相关电力设备的外国生产商的出海或本地建厂的规划和安排产生重要影响。

美国法下“美国制造”并无统一定义或标准，不同法规规定各异。例如，美国海关法项下的“美国原产”并不等同于“美国制造”，通常要求产品在美国完成实质性转变，并需个案判断。美国联邦贸易委员会（FTC）则规定，产品标注为”美国制造“（Made in the United States）需同时满足：1）该产品的最终组装或加工在美国境内进行；2）该产品所涉及的所有重要加工工序在美国境内进行；3）产品的全部或几乎全部原料或组件在美国境内制造或采购。³在联邦采购领域，《购买美国货法》(Buy American Act, BAA）规定的“国内最终产品（domestic end product）”需同时满足：1）产品必须在美国境内制造（manufactured in the United States）；2）2024年至2028年交付的产品，国内部件（domestic components）的成本占所有部件成本的比例应大于65%；2029年及以后交付的产品，该比例应大于75%。美国联邦通信委员会（FCC）清单相关最新监管规则将外国制造（Foreign-Produced)定义为不符合前述BAA规定的“国内最终产品”的物品。但该行政令并未直接采用FCC清单的上述定义。“外国制造”与“美国制造”的认定边界，仍有待后续实施细则明确。

（二）大容量电力系统（Bulk-Power System）——交易物项的应用领域

该行政令对于大容量电力系统的定义基本沿用第13920号行政令的定义。该行政令第5(a)条规定，大容量电力系统指：1）运营互联输电网络（或其任何部分）所需的设施和控制系统；以及2）维持电力系统可靠性所需的发电设施产生的电能。大容量电力系统是服务于互联输电网络，如果相关设备仅用于离网场景而不用于互联输电网络，则不符合上述定义。

第5(a)条特别强调，前述定义涵盖额定电压为69kV或以上的输电线路，但不包括用于本地配电的设施。电能传输通常包含五大环节：发电、输电、变电、配电以及用电，基于不同环节的功能，电能会在不同环节间调整电压以满足不同电压下的传输。例如输电环节的电压一般在110kV、220kV甚至更高，以减少输电损耗。配电环节主要目标为区域分配用电，通过降压后一般为35kV、10kV甚至更低。

参考美国能源部在针对第13920号行政令的FAQ⁴，此前第13920号行政令的定义旨在涵盖运行在69kV至110kV较低电压范围内的输电线路。根据该FAQ，将69kV作为分界线是由于美国配电线路电压通常不超过69kV；同时美国能源部下属单位及部分较小公用事业公司使用69kV的较低电压线路进行输电。此次行政令尚未有类似具体电压上限的范围限定。但我们理解，额定电压69kV的设置实际上在划定大容量电力系统的边界，意图将行政令覆盖范围止于本地配电环节之前，也即主要针对发电、输电及变电环节。

根据美国能源部此前针对第13920号的实施细则（”Prohibition Order Securing Critical Defense Facilities”）⁵，大容量电力系统的线路段被限定为，从与关键国防设施（CDF)的电力并网点（服务电压等级为69kV或更高）起，直至第一个“上游”输电变电站（包含该输电变电站）。服务于该线路段的相关列管设备、软件、固件在同时满足其他限定条件的情况下属于受禁止交易设备。此次大容量电力系统的线路段的起点（例如何种设施）和终点（例如到输电变电站还是到发电站）需要实施细则的进一步细化和明确。但根据目前行政令理解，如果相关设备实际用于服务电压69kV以下的场景（通常为本地配电及之后），原则上不符合该行政令对大容量电力系统的定义。

（三）大容量电力系统电力设备（Bulk-Power System Electric Equipment）——已列举的交易物项类别

该行政令第5(b)条规定，大容量电力系统电力设备是指用于大容量电力系统变电站、控制室或发电站的物项，并列举了诸多相关设备，例如电抗器、电容器、变电站变压器等。相较于第13920号行政令，此次行政令设备类别新增公用事业规模及其他并网逆变器、电池储能系统、支持关键基础设施的不间断电源系统（UPS）以及小型发电机；工业控制系统细化为远程终端单元、可编程逻辑控制器和智能电子设备。

该行政令第2(a)(i)条和第5(b)条明确规定，与前述设备相关的任何关键部件、软件、固件、数字服务、维护服务、远程访问功能以及可能对大容量电力系统构成不可接受风险的其他供应链依赖（“supply chain dependencies”） 均可能落入大容量电力系统电力设备的范围。除关键部件外，其他设备相关物项类型已在第13920号行政令的具体实施细则⁶中被考虑和列管。例如，FAQ中将受禁止的相关软件和固件限定为：“安装在基于微处理器的健康与状态监测设备、有载分接开关、变压器报警面板以及用于控制变压器冷却风扇和油泵的嵌入式微处理器继电器上的软件和固件”。

大容量电力系统电力设备定义中列举了一系列相关设备类别，但并不代表所列举所有设备类别或属于单一类别的所有大容量电力系统电力设备最终必然都将落入禁止范围内。具体的设备范围仍需要等待美国能源部的最终认定。美国能源部在此前针对第13920号行政令的实施细则中⁷，最终仅将以下物项作为受禁止的相关电力设备：

• 低压侧额定电压为69kV或更高的电力变压器，以及相关的控制和保护系统，如有载分接开关、冷却系统和突压继电器;

• 高压侧额定电压为69kV或更高的发电机升压（GSU）变压器，以及相关的控制和保护系统，如有载分接开关、冷却系统和突压继电器;

• 额定电压为69kV或更高的断路器;

• 额定电压为69kV或更高的无功功率设备（电抗器和电容器）;

• 安装在任何设备中或用于操作第1至第4项所列设备的相关软件和固件。

该行政令第5(b)条特别指出，具有超出大容量电力系统更广泛用途且与该行政令所识别的国家安全担忧无关的物项，不在该行政令针对的物项范围中。此排除情形与大容量电力系统的排除情形（本地配电）可能存在交叉。例如，已列举的电力设备类别中的计量设备，既可能用于大容量电力系统也可能用于本地配电等用途，满足用途广泛的条件。如果计量设备未用于大容量电力系统场景，则不受禁令限制。

（四）受涵盖外国实体——交易物项的相关主体

此次行政令对受禁止交易的限定之一为涉及由受涵盖外国实体（Covered Foreign Entity）拥有、控制或受其管辖或指挥的主体设计、开发、制造或供应的大容量电力系统电力设备。根据该行政令第5(e)条的定义，“受涵盖外国实体”是指1）受《国际武器贸易条例（International Traffic in Arms Regulations, “ITAR”）》（22 C.F.R.126.1）项下美国武器禁运或制裁制度约束的国家（包括中国）；或2）经美国能源部长咨询战争部长、国家情报总监、总统国家安全事务助理后确认，实施了有损美国国家安全或外交政策行为的国家，或受该外国政府拥有、控制、管辖或指挥的外国主体。

此前第13920号行政令中交易主体限制所使用的概念为“外国对手（foreign adversary）”。“外国对手”是指任何外国政府或外国非政府主体，其长期采取或实施严重危害美国及其盟国国家安全，或危害美国公民安全与保障的行为。同时，在此前的实施细则⁸中，中国为美国能源部明确认定的”外国对手“。

按照目前行政令定义，由于中国属于受ITAR约束的禁运国家，因此符合“受涵盖外国实体”的定义。因而，受中国管辖或指挥的企业设计、开发、制造或供应的大容量电力系统电力设备满足交易物项的相关主体限定条件。

就具体企业而言，其既可能直接被列为受涵盖外国实体，也可能作为“受涵盖外国实体拥有、控制或受其管辖或指挥的主体“被纳入范围内。有以下两种场景值得关注：

• 中国公司的境外子公司：当中国企业直接被列为受涵盖外国实体，根据当前定义，其在中国境外的全资子公司或控股子公司，例如被认定为受涵盖外国实体的中国企业控制的东南亚工厂，也将可能因为受其控制而符合受禁止交易的主体要件。中国公司控制的美国子公司可能符合该条主体限定条件，属于“受涵盖外国实体拥有、控制或受其管辖或指挥的主体“。但如果该美国子公司所生产设备能够满足“美国制造”标准，仍然可能不属于受禁止交易。

• 位于中国的外资公司：当企业属于受涵盖外国实体拥有、控制或受其管辖或指挥的主体时，其设计、开发、制造或供应的相关设备属于禁止交易的物项。参考第13920号行政令的相关FAQ⁹，由外国对手拥有、控制或受其管辖或指挥的主体同样包括美国公司位于中国的子公司。美国能源部在FAQ中认为在中国制造的所有相关设备均会受到中国拥有、控制或影响。因此，位于中国的外资公司很可能也将被视为“受涵盖外国实体拥有、控制或受其管辖或指挥的主体“。

（五）交易时间

前述受禁止交易行为的定义要求，相关交易发生在2026年8月26日以后。但结合交易行为的描述来看，原文将采购、进口、转让、安装统称为”交易“。在同一交易中，可能包含采购、进口、转让或安装的多个行为，但发生在不同的时间。在设备采购发生在2026年8月26日前，但设备安装发生在2026年8月26日后的情况下，根据定义，安装行为仍独立构成受禁止的交易行为。此外，该行政令第2(d)条规定，即使合同签订于该行政令日期之前或在行政令发布前取得过许可，交易禁令同样适用。因此，企业不能以执行行政令发布前已签署的合同为理由主张排除禁令适用。

值得注意的是，相较于第13920号行政令，此次行政令第2(b)条新增对存量设备的管制。相关部门可对在本行政令发布之前已采购或安装的外国制造或运营的大容量电力系统电力设备的继续使用、运行、维护、维修或更新施加条件，包括要求识别、隔离、监控、保护、断开、更换或移除相关设备。对于设备的隔离、断开、更换或移除，相关部门应考虑对可靠性和安全性的影响、安全替代品的可用性以及基本服务的连续性，并可建立分阶段合规安排。

二、潜在的豁免机制及违法后果

（一） 潜在的豁免机制

除上述从大容量电力系统及设备的定义和范围角度的排除规定外，该行政令还对受禁止交易设置了潜在的豁免机制：

• 许可程序：相关部门在行政令发布后120天内可视需要发布规则，包括建立许可程序，以批准该行政令下受禁止的交易；

• 白名单机制：相关部门可制定标准和程序，认定相关设备或设备供应商的未来交易预先合格（pre-qualified），并将相关设备或供应商列入清单；列入清单后，相关设备和供应商可豁免禁令。该机制并不影响相关部门对任何交易予以禁止或监管的权限。

此外，对于任何可能准许的受禁止交易，相关部门可制定条件，作为批准某项受禁止交易或某类受禁止交易的前提，以降低该行政令认定的相关威胁。

（二）潜在的违法后果

目前行政令暂未明确违法后果，但参考第13920号行政令实施细则，依据上位法《国际紧急经济权力法案》（The International Emergency Economic Powers Act，“IEEPA”）的相关规定，可能面临民事和刑事处罚：

• 民事处罚：对于任何违反、试图违反、共谋违反或导致明知违反本命令的人，可处以不超过《国际紧急经济权力法》（IEEPA）第206(b)条所规定金额的民事处罚。IEEPA规定的最高民事处罚不超过以下两者中的较高者：25万美元（可根据经修订的《1990年联邦民事处罚通货膨胀调整法》进行调整），或作为处罚依据的交易金额的两倍。

• 刑事处罚：任何人故意实施、故意试图实施、故意共谋实施，或协助、教唆实施违反本命令的行为，即构成违反IEEPA的行为，一经定罪，应处以不超过100万美元的罚款；如果是自然人，可处以不超过20年的监禁，或两者并罚。

三、合规建议

1. 初步评估公司产品是否属于禁令限制设备，提前准备应对预案

根据现有列举的相关电力设备类别，初步判断公司各类产品是否落入类别范围。对于落入类别范围的产品，根据设备可能使用场景进行分类，可暂分为：

• 仅可用于本地配电（例如变压器高压侧小于69kV）——不适用禁令；

• 仅可用于非本地配电（例如变压器低压侧大于等于69kV）——可能适用禁令，需等待实施规则最终认定的受禁止线路范围和设备范围；

• 可同时用于两种情形（例如通用的计量设备）——可能适用禁令，除等待实施规则最终认定外，还需结合客户实际使用场景判断是否适用多用途排除规定。

对于已签订的落入后两类情形的存量合同，应重点评估是否可能因禁令导致公司承担包括合同下违约责任等损失，并在禁令全面落地前提前准备应对预案。

2. 及时跟踪后续实施细则，积极探索合规豁免路径

鉴于当前行政令中诸多具体适用事项尚不明确，有待后续实施细则及配套文件进一步界定和澄清。建议企业持续跟踪实施细则、常见问题解答（FAQ）等官方指引，准确判断相关电力设备交易是否落入受禁止交易范围，包括关注具体禁止交易设备范围限定、“外国制造“具体定义、受涵盖外国实体清单等。

美国能源部于2026年9月11日发布了信息征询函（RFI）¹⁰，为制定该行政令具体规则向行业及利益相关方了解情况并征询意见。从问卷问题设置，可部分看出监管思路与方向。例如，能源部正探讨如何对待最终组装、国内成分、代工、贴牌及外国关键零部件的并入。如果未来实施细则就此作出规定，将对在第三国工厂使用中国原产关键零部件生产的相关电力设备是否受到限制，以及在美国本土建厂如何降低或避免交易禁令影响，具有重要指引意义。

此外，企业一方面可以积极尝试申请适用许可程序、白名单等豁免机制；另一方面，还可以通过探索调整生产布局、企业架构等方式，使交易避免落入受禁止交易的定义范围，以寻求保留美国市场准入的合规路径。同时，企业还应注意避免相关安排被认定为行政令第2(f)条规定的违反禁令的规避行为以避免潜在处罚。

1. https://www.federalregister.gov/documents/2026/08/31/2026-17843/declaring-a-national-emergency-to-secure-the-united-states-bulk-power-system）。注：按照联邦公报公布版本，该行政令为第14421号行政令。白宫官网最初发布所使用编号为第14420号（https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2026/08/declaring-a-national-emergency-to-secure-the-united-states-bulk-power-system/），实际与8月10日行政令编号重复。

2. https://www.federalregister.gov/documents/2020/05/04/2020-09695/securing-the-united-states-bulk-power-system。

3. https://www.ecfr.gov/current/title-16/chapter-I/subchapter-C/part-323/section-323.2。

4. https://www.energy.gov/oe/articles/bps-eo-frequently-asked-questions-1。

5. https://www.federalregister.gov/documents/2021/01/06/2020-28773/prohibition-order-securing-critical-defense-facilities。

6. 同脚注5。

7. 同脚注5。

8. 同脚注5。

9. 同脚注4。

10. https://www.federalregister.gov/documents/2026/09/09/2026-18370/securing-the-united-states-bulk-power-system。

声 明

《君合法律评论》所刊登的文章仅代表作者本人观点，不得视为君合律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用该等文章的任何内容，请注明出处。未经本所书面同意，不得转载或使用该等文章中包含的任何图片或影像。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎与本所联系。