《学前教育法》开启学前教育新篇章

学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是儿童全面发展的奠基工程。历经20年的立法探索，《中华人民共和国学前教育法》（下称“《学前教育法》”）的出台，为学前教育的规范化发展提供了法律依据；回应了社会对公益普惠、高质量学前教育的期待；标志着我国学前教育事业进入依法治教的新阶段。面对“入园难”“入园贵”等长期存在的问题，以及学前教育资源分配不均、质量参差不齐等挑战，《学前教育法》通过明确政府主导责任、强化学前儿童保护、规范幼儿园管理与发展，为我国学前教育事业的高质量发展指明了方向。本文将介绍《学前教育法》的立法沿革和主要内容，并就其中重点提供解读，以飨读者。

一、《学前教育法》的立法沿革

一直以来，新中国的学前教育主要以国务院于1989年9月11日颁布的《幼儿园管理条例》规定为主，该行政法规对举办幼儿园的基本条件、审批程序、保育和教育工作、幼儿园行政事务及违规处罚措施进行了规定。2018年11月7日，中共中央、国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（下称“《意见》”），明确了学前教育改革发展的原则与方向，推进普惠性学前教育资源，积极扶持民办园提供普惠性服务。

我国针对学前教育的立法酝酿已久。据新华社报道，自2004年起，全国人大教育科学文化卫生委员会持续多年组织开展学前教育立法调研¹；2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，根据经济社会发展和教育改革的需要，制定学前教育有关法律²；2018年，学前教育法列入十三届全国人大常委会五年立法规划，纳入第一类项目³。

2020年9月7日，教育部公布《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》（下称“《第一次征求意见稿》”）；2023年8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议对《中华人民共和国学前教育法（草案）》进行了初次审议；2023年9月1日，教育部再次发出《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》（下称“《第二次征求意见稿》”）；2024年6月25日至28日，全国人大常委会第十次会议对学前教育法案进行二次审议；直至2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议终于表决通过了《学前教育法》，并将于2025年6月1日起正式实施。

近年来，我国学前教育领域的政策变动较大，我们也一直密切关注着每一次的重大变化，比如2018年我们撰写了针对《意见》的《民办幼教的重锤新政——初解<学前教育深化改革规范发展的若干意见>》；2020年撰写了针对《第一次征求意见稿》的《学前教育终将有法可依——初读<学前教育法草案>（征求意见稿）》；2023年又撰写了针对《第二次征求意见稿》的《“人生百年，立于幼学”——2023年<学前教育法（草案）>解读与建议》。

二、《学前教育法》的结构及内容概述

《学前教育法》共9章85条，系统地构建了中国特色的学前教育法律制度。

（一）第一章“总则”明确了学前教育的范围、性质和基本原则。

明确了学前教育是针对三周岁到入小学前的儿童实施的保育和教育，是国民教育体系的重要组成部分。发展学前教育坚持政府主导，并鼓励社会力量参与。

（二）第二章到第四章分别规定了学前儿童、幼儿园和教职工三大主体的权利义务。

在“学前儿童”一章，《学前教育法》第十三条着重强调了学前儿童的生命权、健康权和平等接受教育的权利；《学前教育法》第二十一条首次提出学前儿童的“名誉、隐私和其他合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。

在“幼儿园”一章，明确了政府对学前教育资源的规划配置责任；规定新建居住区配套幼儿园应当移交政府举办为普惠性幼儿园；《学前教育法》第二十九条至第三十五条规定了幼儿园的设立条件和运营管理要求。

在“教职工”一章，对幼儿园教职工的职业道德、任职资格、待遇保障和管理培训等方面进行了规定，并要求幼儿园履行教职工聘任从业禁止查询义务；此外，《学前教育法》第四十五条首次明确在教育领域的单行法中强调学校应关注教职工的身体、心理状况。

（三）第五到第八章则分别从“保育教育”、“投入保障”、“监督管理”和“法律责任”四大方面对学前教育的保障落实进行了规定。

在“保育教育”一章，强调幼儿园应当坚持保育和教育相结合的原则，不得采用小学化的教育方式；加强健康教育；落实安全责任制度，保护学前儿童安全。根据《学前教育法》第五十二条的规定，幼儿园负有安全报告义务，在发现学前儿童面临危险情形时，应当立即采取保护措施，并向行政部门报告。

在“投入保障”一章，明确了政府的主体责任并建立学前教育资助制度，为家庭经济困难的适龄儿童接受普惠性学前教育提供保障。

在“监督管理”一章，从幼儿园安全风险防控、幼儿园收费、幼儿园财务会计及资产管理制度、学前教育经费预算和审计监督、幼儿园信息备案及公示制度等方面，规定了政府主管部门的监管、指导职责。

在“法律保障”一章，则规定违反相应义务的法律责任，明确了包括政府主管部门及工作人员、建设单位、幼儿园及教职工的行政、民事和刑事责任。

最后，在第九章“附则”中还明确国家鼓励有条件的幼儿园开设托班，提供托育服务。

三、重点问题解读

（一）在坚持公益普惠的同时也鼓励社会力量参与办学

《学前教育法》强调政府在学前教育发展中的主导责任，确保公益属性，增加普惠性学前教育资源的供给，满足广大适龄儿童的入园需求，同时也明确鼓励、引导和规范社会力量参与举办学前教育。我们注意到，《第一次征求意见稿》⁴中并未提及要鼓励社会力量参与学前教育，但是在《第二次征求意见稿》中就已明确提出要鼓励社会力量参与学前教育，这与《中华人民共和国民办教育促进法》（下称“《民促法》”）的规定（第三条“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”）相吻合，有利于解决教育供给单一性与人民群众需求多样性之间的矛盾。

（二）强化学前儿童权利保护

《学前教育法》专设第二章“学前儿童”，强调对学前儿童权益的保护，体现了以学前儿童为中心的立法导向。《学前教育法》第十三条第二款规定：“学前教育应当坚持最有利于学前儿童的原则，给予学前儿童特殊、优先保护。”我国以立法的形式确立“最有利于学前儿童”的原则，这也与《儿童权利公约》⁵的四大原则之一（儿童利益最大化原则）相吻合。

值得关注的是，《学前教育法》第二十一条首次强调学前儿童的“名誉、隐私和其他合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。幼儿园及其教职工等单位和个人收集、使用、提供、公开或者以其他方式处理学前儿童个人信息，应当取得其父母或者其他监护人的同意，遵守有关法律法规的规定。”根据《中华人民共和国个人信息保护法》（下称“《个保法》”）第二十八条的规定，不满十四周岁未成年人的个人信息属于敏感个人信息，那么学前儿童的个人信息显然也属于敏感个人信息。根据《个保法》第二十八条的规定，“只有在具有特定的目的和充分的必要性，并采取严格保护措施的情形下”，个人信息处理者方可处理学前儿童的个人信息。这就对幼儿园及其教职工等处理学前儿童信息提出了严格的要求，幼儿园及教职工应提高法律意识，在专业人士的帮助下，加强儿童权利保护相关的培训，建立并规范信息管理制度。

除第二章的专章规定外，《学前教育法》从政府部门、幼儿园、教职工等方面规定了相应的安全保护义务。根据《学前教育法》第六十七条的规定，“县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全幼儿园安全风险防控体系，强化幼儿园周边治安管理和巡逻防控工作，加强对幼儿园安全保卫的监督指导，督促幼儿园加强安全防范建设，及时排查和消除安全隐患，依法保障学前儿童与幼儿园安全。”《学前教育法》第五十一条规定：“幼儿园应当把保护学前儿童安全放在首位，对学前儿童在园期间的人身安全负有保护责任”；第五十二条第一款进一步明确了幼儿园的强制报告义务，并规定“幼儿园发生突发事件等紧急情况，应当优先保护学前儿童人身安全，立即采取紧急救助和避险措施，并及时向有关部门报告。”此外，《学前教育法》第四章对教职工资质要求和不得聘用的情形进行了详细的规定，确保教职工具备优良品德和相应的专业能力，尊重、爱护学前儿童，降低学前儿童身心安全受到侵害的风险。

（三） 明确公立幼儿园范围

公立幼儿园与民办幼儿园如何区分？《民促法》第二条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”所以，我们理解，国家机构以外的社会组织或者个人作为举办者，只要利用的是非国家财政性经费开办的幼儿园，就可以认为是民办幼儿园。然而在《第二次征求意见稿》第八十一条中规定：“本法施行前国有企业事业单位、人民团体、街道、村集体等举办的幼儿园，经认定后按照本法规定的公办幼儿园管理。”这其实扩大了公办幼儿园的范围，这个改变是否具有合法性，也引起了业界的广泛关注。最终通过的《学前教育法》删除了该条款。我们认为，这是一项重要的纠正，让教育法律体系内不同法律的规定互相统一。实际上，将国有企业事业单位、人民团体、街道、村集体等主体利用非国家财政性经费举办的幼儿园统一纳入公办管理体系可能存在一定的困难，一方面与原有法律规定互相矛盾；另一方面，纳入公办幼儿园范围后在国家资金投入、人员编制、管理标准等方面也会面临诸多挑战。

四、实施过程中待探讨的问题

（一）社会资本还能否收购民办幼儿园

《学前教育法》第三十五条规定，“社会资本不得通过兼并收购等方式控制公办幼儿园和非营利性民办幼儿园。幼儿园不得直接或间接作为企业资产在境内外上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性民办幼儿园，不得通过发行股份、支付现金等方式购买营利性民办幼儿园资产。”这与2018年国务院《意见》第（二十四）条⁶的规定非常相似，该条规定：“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园；……民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。”受此政策影响，自2018年起，上市公司开始陆续将幼儿园资产从上市主体中剥离，红黄蓝更是在2022年宣布解除VIE结构对其国内直营幼儿园业务的协议控制，实现对相关业务的剥离。⁷自《意见》实施以来，上市公司在幼儿园并购领域的活动基本停滞。

根据上述规定，我们是否可以得出以下结论：

1、对于上市公司而言，不允许持有和控制任何形式的幼儿园，无论是公办幼儿园，还是民办幼儿园（包括营利性以及非营利性）。

2、对于非上市公司而言，可以通过兼并收购等方式控制营利性幼儿园，也可以自己投资新设非营利性幼儿园。

但是为什么要特别规定上市公司不得通过发行股份支付现金等方式购买营利性民办幼儿园资产呢？如果按此规定，意味着营利性幼儿园因为破产，或者因债务被执行而被拍卖，上市公司不能依法参与拍卖购买其资产，但是其他的非上市公司等社会力量均可以依法购买。尽管教育部曾召开新闻发布会⁸对《意见》第（二十四）条作出阐释，但也仅是概括性地说明，在资本的逐利性和学前教育公益性发生冲突时，优先保障学前教育的公益性，并未阐明区分上市公司和非上市公司的原因。该条规定的立法目的是什么呢？我们期待相关部门未来出台进一步的解释性文件。

（二）幼儿园如何开展0-3岁幼儿的托育服务

目前，针对0-3岁婴幼儿的托育服务，虽然2019年国务院办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》确定托育服务的主管机关是卫健部门，且提出了发展托育服务的指导方针和目标，但至今未能形成强制效力的全国性法律，各地主要通过地方性法规、政策文件和试点项目进行规范和探索。《学前教育法》第二条规定学前教育的范围为“三周岁到入小学前的儿童”，但在第八十四条又规定“鼓励有条件的幼儿园开设托班，提供托育服务。”那么，对于幼儿园开设的托育服务，其主管部门应该是教育部门还是卫健部门呢？如果按照《学前教育法》的规定“幼儿园提供托育服务的，依照有关法律法规和国家有关规定执行。”是否意味着，在幼儿园提供的托育服务应当依照国家关于托育服务的规定执行，由卫健部门进行管理，且必须在卫健部门另行登记备案，教育部门只管理幼儿园提供的三周岁以上的学前教育，即“一园两制”？还是说，实行托幼一体化的幼儿园的托育服务和学前教育服务都归教育部门管理，只有单独设立的托育机构实行的托育服务才归卫健部门管理，即同样的服务因为实施的主体不同会由不同的主管部门管理？我们也希望相关部门后续可以对此问题做出统一的解释。

五、总结与展望

《学前教育法》的颁布标志着我国学前教育发展进入法治化、规范化的新阶段，为学前教育的健康发展提供了强有力的法律支持。幼儿园举办者和运营管理者应密切关注《学前教育法》对举办和运营管理幼儿园提出的合规要求。对于想要收购民办幼儿园的投资人，我们建议在法律专业人士的协助下，就当地政策进行深入咨询与沟通，在合规的前提下实现商业愿景。未来，我们也将继续关注《学前教育法》在实施过程中面临的新挑战与新变化，以期为学前教育的发展贡献绵薄之力。

[1]参见《酝酿20年，学前教育法明年“六一”起施行》，载《新华每日电讯》，http://mrdx.xinhuanet.com/20241110/9ec9a769bf444ad8af810c9dedc00a20/c.html ，2024年11月14日访问。

[2]参见中共中央 国务院关于印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的通知，中发〔二零一零〕十二号。

[3]参见《十三届全国人大常委会立法规划》，载全国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/201905/t20190521_281595.html，2024年11月14日访问。

[4] 第七条 发展学前教育坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，引导和规范社会力量参与。

[5]我国于1990年8月29日正式签署《儿童权利公约》，并在1992年4月2日使其在国内生效。《儿童权利公约》第三条规定：“涉及儿童的一切行为，不论是由公立或私立社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。”

[6]2018年国务院《意见》 “（二十四）遏制过度逐利行为。民办园应依法建立财务、会计和资产管理制度，按照国家有关规定设置会计账簿，收取的费用应主要用于幼儿保教活动、改善办园条件和保障教职工待遇，每年依规向当地教育、民政或市场监管部门提交经审计的财务报告。社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园；已违规的，由教育部门会同有关部门进行清理整治，清理整治完成前不得进行增资扩股。参与并购、加盟、连锁经营的营利性幼儿园，应将与相关利益企业签订的协议报县级以上教育部门备案并向社会公布；当地教育部门应对相关利益企业和幼儿园的资质、办园方向、课程资源、数量规模及管理能力等进行严格审核，实施加盟、连锁行为的营利性幼儿园原则上应取得省级示范园资质。幼儿园控制主体或品牌加盟主体变更，须经所在区县教育部门审批，举办者变更须按规定办理核准登记手续，按法定程序履行资产交割。所属幼儿园出现安全、经营、管理、质量、财务、资产等方面问题时，举办者、实际控制人、负责幼儿园经营的管理机构应承担相应责任。民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。”

[7]参见《上市公司纷纷剥离幼儿园！为啥？》，https://finance.sina.com.cn/stock/roll/2022-03-07/doc-imcwiwss4541424.shtml，最后访问于2024年11月15日。

[8] 参见《教育部回应禁民办幼儿园上市：办幼儿园不是办企业》http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_20181128/mtbd/201811/t20181128_361815.html，最后访问于2024年11月25日。